CRITERIO DEL TRIBUNAL

No constituye invasión de competencias el hecho de que un gobierno regional y un municipio provincial ejecuten obras de infraestructura pública sin solicitar licencias o permisos administrativos al municipio distrital del lugar donde ello ocurre.

PALABRAS CLAVE

Proceso competencial / Competencias municipales / Planificación local / Participación ciudadana

EXP. Nº 00001-2013-PCC/TC-LAMBAYEQUE

MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LA VICTORIA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, el día 15 del mes de mayo de 2018, el Tribunal Constitucional, en sesión del Pleno Jurisdiccional con la asistencia de los magistrados Blume Fortini (presidente), Miranda Canales (vicepresidente), Ramos Núñez, Sardón de Taboada, Ledesma Narváez y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento del magistrado Ferrero Costa aprobado en la sesión de Pleno del día 5 de setiembre de 2017.

I. ANTECEDENTES

Petitorio constitucional

Con fecha 6 de marzo de 2013, la Municipalidad Distrital de La Victoria, provincia de Chiclayo, representada por su alcalde, interpone demanda de conflicto competencial contra la Municipalidad Provincial de Chiclayo y el Gobierno Regional de Lambayeque, y plantea las siguientes pretensiones:

- Que se declare que la Municipalidad Distrital de La Victoria tiene competencia exclusiva para otorgar licencias de construcción a las entidades públicas o privadas que deseen ejecutar obras dentro de su jurisdicción territorial.

- Que se declare que la Municipalidad Provincial de Chiclayo y el Gobierno Regional de Lambayeque, al estar ejecutando la obra Creación del Paseo Yortuque en la Av. Chinchaysuyo, entre la avenida Víctor R. Haya de la Torre y la avenida Grau (en adelante, obra Paseo Yortuque) en el lado sur de la acequia Yortuque, que pertenece a la circunscripción territorial del distrito de La Victoria, sin contar con la licencia de construcción correspondiente, han afectado sus competencias reconocidas en los artículos 194 y 195, incisos 6 y 8, de la Constitución, así como lo dispuesto en los artículos 79, inciso 3, y 92 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (LOM).

Debate constitucional

Las partes postulan una serie de argumentos sobre el ejercicio de las competencias involucradas en este proceso, los cuales, resumidamente, se presentan a continuación:

Demanda

La demanda competencial se sustenta en los siguientes argumentos:

• De acuerdo con la Ley Nº 23926, Ley de Creación del Distrito de La Victoria, Provincia de Chiclayo, la acequia Yortuque constituye el límite territorial entre el distrito de Chiclayo (lado norte) y el distrito de La Victoria (lado sur).

• La municipalidad demandante afirma que desde el 2003 tiene prevista la ejecución de un sistema de drenaje pluvial distrital en el margen sur de la acequia Yortuque, con la finalidad de drenar de manera adecuada las aguas pluviales y mitigar los daños que pudiera ocasionar el fenómeno de El Niño. Sostiene que, a pesar de ello, la Municipalidad Provincial de Chiclayo y el Gobierno Regional de Lambayeque vienen ejecutando la obra Paseo Yortuque en ambos márgenes de dicha acequia, esto es, también en el lado sur, que se encuentra dentro de su circunscripción territorial.

• Asimismo, sostiene que la unidad formuladora del proyecto Paseo Yortuque fue la Municipalidad Provincial de Chiclayo y que, posteriormente, mediante Convenio Nº 015-2011-GR.LAMB/PR, se acordó que la unidad ejecutora fuera el Gobierno Regional de Lambayeque, el que ha asumido la ejecución de dicha obra. Asimismo, sostiene que de acuerdo con la base de datos del Banco de Proyectos del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), el proyecto con Código SNIP 195102 debió desarrollarse solo a lo largo del margen norte de la acequia Yortuque, que pertenece a la circunscripción territorial del distrito de Chiclayo, y no en el lado sur de esta, que pertenece a la circunscripción territorial del distrito de La Victoria.

• Por otro lado, se afirma que, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 79, inciso 3, y 92 de la LOM, las municipalidades distritales tienen competencia exclusiva para otorgar las licencias de construcción, reconstrucción y remodelación de bienes inmuebles que se encuentren dentro de su circunscripción territorial, previo cumplimiento de los requisitos complementarios respectivos.

• Además, la entidad demandante señala que no es suficiente la comunicación o notificación sobre la ejecución de la obra, ni tampoco resulta válido apoyarse en un criterio utilitario con el argumento de que se trata de una obra que beneficiará a toda la provincia de Chiclayo, sino que se requiere coordinación de la Municipalidad Provincial de Chiclayo y el Gobierno Regional de Lambayeque con la Municipalidad Distrital de La Victoria; en cualquier caso, ello tampoco puede suponer la renuncia a las competencias asignadas a esta última.

• Finalmente, la municipalidad demandante concluye que la Municipalidad Provincial de Chiclayo y el Gobierno Regional de Lambayeque, al estar ejecutando la obra Paseo Yortuque en el lado sur de la acequia homónima perteneciente a su circunscripción territorial sin contar con la licencia de construcción correspondiente, han afectado sus competencias reconocidas en los artículos 194 y 195, incisos 6 y 8, de la Constitución, así como lo dispuesto en los artículos 79, inciso 3, y 92 de la LOM.

Contestación de la demanda

La contestación de la demanda de la Municipalidad Provincial de Chiclayo y el Gobierno Regional de Lambayeque se sustenta en los siguientes argumentos:

Municipalidad Provincial de Chiclayo

• La idea de la obra Paseo Yortuque fue presentada por el presidente de la Junta Vecinal Comunal de la urbanización Federico Villarreal en ceremonia pública el 28 de enero de 2008, en la Casa Comunal de la Juventud de Chiclayo, a la que fueron invitadas diversas autoridades, entre ellas el alcalde y demás funcionarios de la Municipalidad Distrital de La Victoria.

• Esta idea fue acogida por la Municipalidad Provincial de Chiclayo, la cual dispuso la elaboración del perfil y el expediente técnico del proyecto, para que luego sea cedido al Gobierno Regional de Lambayeque, el cual ha asumido la ejecución de la obra. Se trata de una obra integral que, de acuerdo con la memoria descriptiva, abarca los dos márgenes de la acequia Yortuque (lados norte y sur), la que, a su vez, divide a los distritos de Chiclayo y La Victoria, ambos pertenecientes a la provincia de Chiclayo.

• La obra Paseo Yortuque tiene por finalidad representar la historia y cultura de la Región Lambayeque, así como el embellecimiento arquitectónico de la ciudad de Chiclayo, lo cual se encuentra dentro de la competencia de desarrollar actividades o servicios en materia de cultura y recreación (artículo 195, inciso 8, de la Constitución), por lo que se construirán 23 plazas, 90 esculturas, 22 murales, riego de áreas verdes por aspersión, módulos de servicios higiénicos, estacionamiento, etc. De ahí que la ejecución de la obra en mención solo en el lado norte, que pertenece a la circunscripción territorial del distrito de Chiclayo, resulte totalmente incongruente dicha finalidad.

• De tal manera, la obra Paseo Yortuque, lejos de constituir una obra de carácter estrictamente distrital destinada a embellecer arquitectónicamente solo el distrito de Chiclayo, busca beneficiar a los habitantes de la provincia de Chiclayo, concretamente, a los habitantes de los distritos de Chiclayo y La Victoria, y, por lo mismo, no se requiere de licencia de construcción alguna, toda vez que se trata de una obra de carácter multidistrital.

• Según esto, la Municipalidad Provincial de Chiclayo considera que su actuación se encuentra amparada en lo dispuesto por el artículo 195, inciso 8, de la Constitución que se refiere al desarrollo de actividades o servicios en materia de cultura y recreación, así como en lo establecido por el artículo 79, inciso 2.1, de la LOM que se refieren a la ejecución de obras de carácter multidistrital.

• Finalmente, la municipalidad demandada sostiene que las coordinaciones para la ejecución de la mencionada obra fueron interrumpidas por la Municipalidad Distrital de La Victoria.

Gobierno Regional de Lambayeque

• La obra Paseo Yortuque busca beneficiar no solo a los vecinos del lado norte de la acequia Yortuque, que pertenece a la circunscripción territorial del distrito de Chiclayo, sino que se extiende a una población de 264 982 personas. Es decir, se trata de una obra integral que abarca ambos márgenes de la acequia Yortuque (lados norte y sur).

• Si bien la Municipalidad Provincial de Chiclayo fue la entidad pública que aprobó el expediente técnico del proyecto, es decir, fue la unidad formuladora de este, mediante Convenio Nº 015-2011-GR.LAMB, suscrito con el Gobierno Regional de Lambayeque, dicha Municipalidad le cedió a aquel la calidad de unidad ejecutora del proyecto.

• No existe en la actualidad un proyecto de sistema de drenaje pluvial. Aquel es solo un hecho futuro, puesto que no tiene perfil aprobado, no se sabe si va a ser admitido por el SNIP, no tiene expediente técnico, no tiene presupuesto, ni la Municipalidad Distrital de La Victoria es competente para ejecutarlo, toda vez que la función de promoción o ejecución de las acciones de carácter técnico, financiero y científico en la prestación de servicios de saneamiento, así como la colaboración con los gobiernos locales en dicha materia corresponde a los gobiernos regionales, conforme lo dispone el artículo 58, incisos e y f, de la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR).

• Finalmente, sostiene que se han realizado coordinaciones para la ejecución de la obra Paseo Yortuque; una de ellas fue la reunión llevada a cabo el 4 de junio de 2012 entre funcionarios de la Municipalidad Distrital de La Victoria y del Gobierno Regional de Lambayeque. Sostiene que las reuniones de coordinación fueron interrumpidas por la actuación de mala fe de dicha municipalidad distrital.

II. FUNDAMENTOS

1. La Municipalidad Distrital de La Victoria considera ilegítima e invasora de sus competencias la ejecución de la obra Paseo Yortuque por parte de la Municipalidad Provincial de Chiclayo y del Gobierno Regional de Lambayeque, en el lado sur de la acequia Yortuque, que pertenece a su circunscripción territorial.

2. Toda vez que la obra se llevó a cabo sin obtener la licencia de construcción correspondiente, se han afectado sus competencias asignadas directamente por los artículos 194 y 195, incisos 6 y 8, de la Constitución, referidos a la autonomía, a la facultad de planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones y a desarrollar actividades o servicios en materia de saneamiento. Asimismo, se afecta la competencia derivada de los artículos 79, inciso 3, y 92 de la LOM, referidos a la potestad exclusiva de otorgar licencias de construcción para la ejecución de obras dentro de su circunscripción territorial.

3. La parte demandada considera que su actuación se encuentra amparada en lo dispuesto por el artículo 195, inciso 8, de la Constitución, el cual se refiere al desarrollo de actividades o servicios en materia de cultura y recreación; así como en lo establecido por el artículo 79, inciso 2.1, de la LOM, que se refiere a la ejecución de obras de carácter multidistrital.

4. En la medida en que cada una de las partes se reconoce como titular legítimo de las competencias constitucionales que guardan relación con la ejecución de la obra Paseo Yortuque en el lado sur de la acequia del mismo nombre, que pertenece a la circunscripción territorial del distrito de La Victoria, debe este Tribunal Constitucional determinar a cuál de los órganos en conflicto le corresponde ejercer, legítimamente, las competencias constitucionales que tienen incidencia directa en la zona indicada, y, según ello, determinar si se ha producido o no la afectación

Análisis de las competencias municipales en el proceso competencial

5. De acuerdo con el artículo 189 de la Constitución: “El territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los términos que establece la Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nación”.

Ello implica que la función ejecutiva del poder estatal en su dimensión vertical está distribuida en tres niveles de gobierno: nacional, regional y local.

6. En dicho contexto, el Poder Ejecutivo, los gobiernos regionales y las municipalidades son los órganos del gobierno mediante los cuales se ejerce efectivamente dicha función ejecutiva, que viene encomendada al presidente de la República, los gobernadores regionales y los alcaldes, respectivamente.

7. En línea con lo anterior, el artículo 194 de la Constitución establece lo siguiente: “Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia”. Asimismo, el artículo 195 de la Constitución refiere que: “Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo”.

8. Es más, dicho artículo especifica que los gobiernos locales son competentes, entre otras cosas, para: “(…) 6. Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación, urbanismo y el acondicionamiento territorial. (…) 8. Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de (…) saneamiento (…), cultura, recreación (…), conforme a ley”.

9. De las disposiciones constitucionales antes mencionadas se advierte con claridad que las municipalidades son los órganos de los gobiernos locales que ejercen sus competencias en la circunscripción territorial de las provincias y distritos del país. Así pues, el territorio, entendido como el espacio geográfico sobre el que se asienta una municipalidad y en el que ejerce su ius imperium local, constituye uno de los elementos esenciales de los gobiernos locales.

10. De ello también se deriva que las competencias que han sido asignadas a las municipalidades deben ser ejercidas y desplegadas dentro de la circunscripción territorial de las respectivas provincias y distritos.

La distribución exclusiva de las funciones municipales en materia de organización del espacio y uso del suelo

11. A efectos de desarrollar los artículos 194 y 195, incisos 6 y 8, de la Constitución, y centrando el análisis en la actuación sometida a control competencial, referida a la ejecución de la obra Paseo Yortuque en el lado sur de la acequia del mismo nombre, que pertenece a la circunscripción territorial del distrito de La Victoria, este Tribunal advierte que existen una serie de disposiciones normativas que forman parte del bloque o marco normativo competencial, que concretizan la competencia asignada a cada nivel de gobierno, así como la naturaleza de dicha competencia.

12. En primer lugar, se encuentra la Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización (LBD), que define la clase o naturaleza de las competencias que le son asignadas a cada nivel de gobierno, así como precisa si aquellas son de naturaleza exclusiva o compartida. En efecto, el artículo 13, inciso 1, de dicha ley establece de manera clara y expresa que las competencias exclusivas “(…) Son aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la Constitución y la ley”. Asimismo, el artículo 42, literal f, de la misma ley establece que las municipalidades tienen como competencia exclusiva la de “[e]jecutar y supervisar la obra pública de carácter local”.

13. En línea con lo anterior, el artículo 79, inciso 3.2, de la LOM establece que las municipalidades distritales, en materia de organización del espacio físico y uso del suelo, ejercen de manera específica y exclusiva la función de “[a]utorizar y fiscalizar la ejecución del plan de obras de servicios públicos o privados que afecten o utilicen la vía pública o zonas aéreas, así como sus modificaciones”. Asimismo, de acuerdo con el artículo 79, inciso 3.6.2, de la referida ley, las municipalidades distritales tienen la función específica y exclusiva para otorgar licencias, autorizaciones, derechos, así como para fiscalizar la construcción, remodelación o demolición de inmuebles y declaratorias de fábrica.

14. Ahora bien, con relación a las funciones de las municipalidades provinciales, el artículo 92 de la LOM establece que “[t]oda obra de construcción, reconstrucción, conservación, refacción o modificación de inmueble, sea pública o privada, requiere una licencia de construcción, expedida por la municipalidad provincial, en el caso del cercado, y de la municipalidad distrital dentro de cuya jurisdicción se halla el inmueble, previo certificado de conformidad expedido por el Cuerpo General de Bomberos Voluntarios o del Comité de Defensa Civil, según corresponda, además del cumplimiento de los correspondientes requisitos reglamentarios”.

15. De la lectura de los artículos 79, inciso 3.6.2, y 92 de la LOM surge la imposibilidad de que una municipalidad distrital y una municipalidad provincial puedan ejercer simultáneamente sus funciones específicas y exclusivas dentro de una misma circunscripción territorial (o parte de ella), como ocurre, por ejemplo, con la ejecución de la obra Paseo Yortuque por parte de la Municipalidad Provincial de Chiclayo en el lado sur de la acequia Yortuque, que pertenece a la circunscripción territorial del distrito de La Victoria, sin contar con la licencia de construcción.

16. Aunque las municipalidades distritales tienen función exclusiva para emitir licencias de construcción dentro de su circunscripción territorial y las provinciales ejercen idéntica función en las capitales de provincia, las cuales, por sustraerse de la jurisdicción territorial de los distritos, deben realizar las actuaciones indispensables para el correcto funcionamiento del gobierno local, también existen determinados supuestos que, por su naturaleza, corresponde que las funciones sean ejercidas por las municipalidades provinciales; en este último caso, pese a comprender también la circunscripción territorial de una o más municipalidades distritales.

17. Un caso de esta naturaleza tiene lugar, por ejemplo, cuando la atribución se ve limitada por disposiciones que se refieren a una función compartida, como sucede con la ejecución de obras de carácter multidistrital.

La naturaleza compartida de las funciones municipales respecto de las obras de carácter multidistrital

18. Del marco normativo competencial aplicable al caso surge también la existencia de funciones municipales de naturaleza compartida. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13, inciso 2, de la LBD, las competencias compartidas “[s]on aquellas en las que intervienen dos o más niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados. La ley indica la función específica y responsabilidad que corresponde a cada nivel”.

19. En tal supuesto, se trata de encargar a dos o más niveles de gobierno la colaboración para alcanzar un resultado, pero asignándole a cada uno de ellos una función específica, a fin de que su ejercicio sea coordinado.

20. Por ejemplo, mientras que al gobierno nacional se le suele encargar la función de planificación de la política sobre un determinado sector, a los gobiernos regionales o locales les corresponde la ejecución de tal política, debiendo además fiscalizar su cumplimiento (fundamento 33.b de la STC Exp. Nº 00020-2005-PI/TC y otro, reiterado en el fundamento 19 de la STC Exp. Nº 00024-2007-PI/TC).

21. Del mismo modo, la Ley Orgánica de Municipalidades establece en el primer y segundo párrafo de su artículo 73 que si bien “[l]a Ley de Bases de la Descentralización establece la condición de exclusiva o compartida de una competencia. Las funciones específicas municipales que se derivan de las competencias se ejercen con carácter exclusivo o compartido entre las municipalidades provinciales y distritales, con arreglo a lo dispuesto en la presente ley (…)”.

22. Ahora bien, el artículo 79, inciso 2.1, de la LOM establece que las municipalidades provinciales, en materia de organización del espacio físico y uso del suelo, ejercen de manera específica y compartida la siguiente función:

Ejecutar directamente o concesionar la ejecución de las obras de infraestructura urbana o rural de carácter multidistrital que sean indispensables para la producción, el comercio, el transporte y la comunicación de la provincia, tales como corredores viales, vías troncales, puentes, parques, parques industriales, embarcaderos, terminales terrestres, y otras similares, en coordinación con las municipalidades distritales o provinciales contiguas, según sea el caso; de conformidad con el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan de Desarrollo Regional.

23. A partir de lo anterior, no parece haber duda de que la función municipal que se refiere a la ejecución de obras de infraestructura de carácter multidistrital –sea de forma directa o mediante concesión– es, justamente, de naturaleza compartida entre las municipalidades provinciales y las municipalidades distritales o provinciales contiguas.

24. Queda claro, además, que el ejercicio de dicha función requiere de una relación de coordinación o concordancia de las municipalidades provinciales con las municipalidades distritales o provinciales contiguas que resulten involucradas con la ejecución de la obra.

Componentes de la función municipal de ejecución de obras de carácter multidistrital

25. El bloque o marco normativo competencial conformado por los artículos 194 y 195, incisos 6 y 8, de la Constitución, y el artículo 79, inciso 2.1, de la LOM establece una serie de presupuestos de la función de naturaleza compartida de las municipalidades provinciales con las municipalidades distritales o provinciales contiguas en materia de ejecución de obras de infraestructura de carácter multidistrital, lo que supone que su ejecución debe ser llevada a cabo conforme a tales presupuestos.

Carácter multidistrital de las obras de infraestructura

26. Del ya glosado artículo 79, inciso 2.1, de la LOM se desprende que las municipalidades provinciales están facultadas para ejecutar obras no solo dentro de la circunscripción territorial de las capitales de la provincia, sino también en la circunscripción territorial de los distritos, siempre y cuando se trata de obras de carácter multidistrital que, además, resulten conformes con los planes municipales y regionales de desarrollo.

Una obra tiene carácter multidistrital cuando su alcance involucra la circunscripción territorial de más de un distrito, y ello puede ocurrir no solo cuando su ejecución compromete la circunscripción territorial de más de un distrito, sino también cuando su proyección social alcance a la población de más de un distrito. Justamente por ello surge la necesidad de que se desplieguen mecanismos de coordinación de las municipalidades provinciales con las municipalidades distritales o provinciales contiguas a fin de que no se trate de una simple imposición.

La coordinación con las municipalidades distritales o provinciales contiguas

27. Hemos dicho supra que la función para la ejecución de obras de carácter multidistrital es de naturaleza compartida y que exige la realización de acciones de coordinación o armonización de las municipalidades provinciales con las distritales de su ámbito territorial o con las provinciales contiguas que se encuentren involucradas con la ejecución de la obra.

28. Al respecto, cabe resaltar la distinción en la naturaleza compartida entre las competencias y funciones. Y es que, mientras las competencias compartidas, conforme al artículo 13, inciso 2, de la LBD, “[s]on aquellas en las que intervienen dos o más niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados. La ley indica la función específica y responsabilidad que corresponde a cada nivel”, la función compartida prevista en el artículo 79, inciso 2.1, de la LOM se refiere únicamente a la coordinación o armonización entre las municipalidades provinciales con distritales o provinciales contiguas involucradas con relación a los procesos implicados, y no a la división de funciones en fases sucesivas.

29. Ahora bien, el último párrafo del artículo 75 de la LOM establece que “[l]as municipalidades están obligadas a informar y realizar coordinaciones con las entidades con las que compartan competencias y funciones, antes de ejercerlas”. Asimismo, el artículo 49, inciso 1, de la LBD dispone que el gobierno nacional y los gobiernos regionales y locales “mantienen relaciones de coordinación, cooperación y apoyo mutuo, en forma permanente y continua, dentro del ejercicio de su autonomía y competencias propias, articulando el interés nacional con los de las regiones y localidades”. Por último, el artículo 124 de la LOM establece que “[l]as relaciones que mantienen las municipalidades entre ellas, son de coordinación, de cooperación o de asociación para la ejecución de obras o prestación de servicios. Se desenvuelven con respeto mutuo de sus competencias y gobierno”.

30. De las disposiciones normativas antes mencionadas se desprende que las acciones de coordinación o armonización desplegadas por las municipalidades provinciales con las municipalidades distritales o provinciales contiguas, en el marco del ejercicio de una función de naturaleza compartida como es la ejecución de una obra de infraestructura de carácter multidistrital, deben ser desarrolladas en forma permanente y continua, a efectos de que se pueda obtener el máximo beneficio a favor de la población.

31. Finalmente, conviene anotar que el hecho de que las municipalidades distritales se encuentren facultadas para coordinar o armonizar las actuaciones relacionadas con la formulación del proyecto de la obra de infraestructura de carácter multidistrital, así como con la ejecución de dicha obra, tal como lo prevé el artículo 79, inciso 2.1, de la LOM, no implica que estas puedan impedir u obstaculizar las actuaciones desarrolladas o desplegadas por las municipalidades provinciales, puesto que se estaría desnaturalizando el carácter compartido de la función bajo análisis que busca armonizar los contenidos mínimos del proyecto, a fin de satisfacer las necesidades de la población y promover el desarrollo sostenible de las ciudades.

Los planes de desarrollo municipal y regional concertados

32. De acuerdo al artículo 195 de la Constitución, los gobiernos locales realizan la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad en armonía con los planes nacionales y regionales de desarrollo. Por su parte, del artículo 79, inciso 2.1, de la LOM se desprende con claridad que la ejecución de las obras de infraestructura de carácter multidistrital a cargo de las municipalidades provinciales debe ser realizada de conformidad con lo establecido en el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan de Desarrollo Regional.

33. En ese sentido, el artículo 195, inciso 2, de la Constitución establece que los gobiernos locales son competentes para aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil. A su vez, el artículo 42, literal e, de la LBD establece que los gobiernos locales son competentes para formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad. Asimismo, de acuerdo con el artículo 9, incisos 1 y 2, de la LOM, corresponde al Concejo Municipal aprobar los planes de desarrollo municipal concertados, así como aprobar, monitorear y controlar el plan de desarrollo institucional y el programa de inversiones, teniendo en cuenta los planes de desarrollo municipal concertados.

34. Por otro lado, con relación a los planes de desarrollo regional, el artículo 192, inciso 2, de la Constitución establece que los gobiernos regionales son competentes para formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil. A su vez, el artículo 35, incisos a y b, de la LBD establece que los gobiernos regionales son competentes para planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los programas socioeconómicos correspondientes, así como formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su región.

35. En la misma línea, el artículo 9, literal b de la LOGR establece que los gobiernos regionales son competentes para formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil. Asimismo, el artículo 15, literal b, de la LOGR establece que es función del Concejo Regional aprobar el plan de desarrollo regional concertado de mediano y largo plazo, concordante con el Plan Nacional de Desarrollo y buscando la articulación entre zonas urbanas y rurales, concertadas con el Consejo de Coordinación Regional, en tanto que el artículo 32 de dicha ley establece que “[l]a gestión del Gobierno Regional se rige por el Plan de Desarrollo Regional Concertado de mediano y largo plazo (…), aprobado de conformidad con políticas nacionales (…)”.

36. Así las cosas, puede sostenerse que el Plan de Desarrollo constituye uno de los instrumentos relevantes de la gestión y planificación de una municipalidad o región, en la medida en que permite conocer el diagnóstico situacional de la circunscripción territorial, la descripción de los distintos ejes temáticos, la visión de desarrollo de la comunidad, los objetivos y proyectos estratégicos, etc.

37. Como ha quedado claro, la normativa constitucional y legal vigente exige la participación de la ciudadanía en la formulación y aprobación de los planes de desarrollo de las municipalidades distritales, de las municipalidades provinciales y de los gobiernos regionales, los que además deben ser concertados entre sí.

38. Sobre la base de lo anterior, este Tribunal Constitucional considera que los planes de desarrollo municipal y regional adquieren carácter vinculante para los distintos niveles del gobierno, y no poseen un mero carácter orientativo, por lo que estos deben ser considerados como condición necesaria tanto en la gestión municipal y regional de que se trate como en el desarrollo de los programas de inversión, entre ellos, en la formulación y ejecución de los proyectos de carácter multidistrital.

La planificación local

39. El proceso de planificación local permite a las municipalidades plantear y definir sus políticas y estrategias de gestión con la participación de la sociedad civil a efectos de lograr el desarrollo integral de cada comuna. Los planes de desarrollo municipal y otros instrumentos de gestión vienen a ser la expresión de dicho proceso de planeación local. De acuerdo con lo que establece el artículo IX del Título Preliminar de la LOM:

El proceso de planeación local es integral, permanente y participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos. En dicho proceso se establecen las políticas públicas de nivel local, teniendo en cuenta las competencias y funciones específicas exclusivas y compartidas establecidas para las municipalidades provinciales y distritales.

40. Queda claro que los gobiernos locales planifican, priorizan y ejecutan una serie de acciones, políticas y estrategias que pueden estar referidas al desarrollo urbano y rural, saneamiento, infraestructura, etc. En ese sentido, en los casos de proyectos de infraestructura de carácter multidistrital, el proceso de planeación local exige que las municipalidades provinciales planifiquen sus acciones, políticas y estrategias de manera coordinada y armonizada no solo con la sociedad civil en la búsqueda del desarrollo integral de la comunidad, sino también con los otros gobiernos (municipalidades distritales o provinciales contiguas). Y es que un aspecto esencial para el proceso de planificación local es la coordinación entre los distintos gobiernos involucrados.

41. Lo antes dicho es así por cuanto el principio de cooperación, que es transversal a todos los niveles de gobierno, así como los principios de eficacia y eficiencia que se concretizan a través de la planificación local de las acciones y políticas, también obliga a las municipalidades a armonizar los proyectos y solucionar los eventuales conflictos que se generen entre ellas o que surgen por la concurrencia de dos o más proyectos que atienden a finalidades igualmente legítimas, pero que, en su ejecución, pueden impedir u obstaculizar el pleno desarrollo del otro.

La participación ciudadana

42. El derecho de participación ciudadana, reconocido en los artículos 2, inciso 17, y 31 de la Constitución, comprende no solo el derecho a informarse de los procesos de toma de decisiones, sino también la capacidad de intervenir e influir en ellos. En efecto, a través de este derecho los actores de la sociedad influyen e intervienen en la gestión de recursos, en las iniciativas de desarrollo y en las decisiones que atañen a la administración municipal, generando una participación efectiva de la ciudadanía. Ello se reconoce también en el artículo IX del Título Preliminar de la LOM, cuando establece lo siguiente: “El sistema de planificación tiene como principios la participación ciudadana a través de sus vecinos y organizaciones vecinales (…)”.

43. Ahora bien, como hemos dicho supra, la formulación y la aprobación de los planes de desarrollo municipal deben llevarse a cabo de manera concertada o coordinada con la sociedad civil, pero también contextualizadas en los planes municipales, regionales y nacionales.

44. Tal intervención de los ciudadanos supone, como es evidente, su participación activa, directa y propositiva en el diseño y configuración de los planes de desarrollo municipal. Es decir que la participación de la ciudadanía tiene lugar tanto en la fase de formulación de los planes de desarrollo como en la de fijación concreta del contenido de estos, entre ellos, la planificación y aprobación de las obras de infraestructura. En suma, la legitimidad de los planes de desarrollo municipal se deriva de la conformidad con los planes regionales y nacionales, pero también de la participación ciudadana.

45. La participación ciudadana adquiere aún mayor relevancia cuando los proyectos u obras tienen una envergadura tal que pueden generar impacto en el medio ambiente, provocar un desplazamiento de los habitantes o entran en conflicto con otros proyectos de carácter distrital e, incluso, con alguno de los objetivos del Plan de Desarrollo Provincial o Regional.

46. En efecto, la participación ciudadana resulta indispensable desde que, por ejemplo, muchas de las obras de infraestructura tienen lugar en los espacios públicos, es decir, en los ámbitos que pertenecen a la sociedad y en los que confluyen intereses individuales y colectivos. En tales supuestos, la apertura de los procesos participativos permite conocer la existencia de las necesidades locales y de las correspondientes estrategias que se deben seguir para superarlas.

47. Es por ello que, en el ámbito municipal, el artículo 112 de la LOM, entre otras disposiciones, establece que “los gobiernos locales promueven la participación vecinal en la formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo, presupuesto y gestión. Para tal fin deberá garantizarse el acceso de todos los vecinos a la información”. Asimismo, el artículo 113 de la LOM prevé que “el vecino de una jurisdicción municipal puede ejercer su derecho de participación vecinal en la municipalidad de su distrito y su provincia, mediante uno o más de los mecanismos siguientes: (…) 4. Derecho de denunciar infracciones y de ser informado. 5. Cabildo abierto (…) 6. Participación a través de Juntas Vecinales, comités de vecinos, asociaciones vecinales, organizaciones comunales, sociales u otras similares de naturaleza vecinal (…)”.

48. No se trata solo de destacar que los vecinos gozan del derecho fundamental a la participación ciudadana, sino que dicha participación en los asuntos públicos de su municipio tiene como correlato la obligación de las municipalidades, así no lo soliciten los ciudadanos, de garantizar el acceso a la información existente sobre las obras públicas en su circunscripción (formulación, proceso y ejecución), los planes de desarrollo, la prestación de los servicios públicos locales, entre otras. No se trata de que solo cuando un vecino solicita la respectiva información a la municipalidad esta deba entregarla, sino que dicha información, apenas producida, deba estar disponible oficiosamente para el vecino, su comunidad, la sociedad en general e incluso otros entes estatales (Gobierno nacional, Contraloría General de la República, otras municipalidades, etc.), en todos los canales de comunicación de la municipalidad (página web o archivos físicos de libre acceso, entre otros), en la forma más entendible y de modo completo.

Entre más transparente y accesible al vecino sea la información producida no solo se posibilita un eficaz ejercicio de sus derechos fundamentales, sino también la labor de control ciudadano sobre los asuntos públicos, el buen gobierno municipal, así como la prevención, identificación y denuncia de actos de corrupción.

El ejercicio de las competencias por la Municipalidad Provincial de Chiclayo y el Gobierno Regional de Lambayeque

La ejecución de la obra por la Municipalidad Provincial de Chiclayo y el Gobierno Regional de Lambayeque

49. Las partes del presente proceso coinciden en afirmar que la unidad formuladora de la obra Paseo Yortuque fue la Municipalidad Provincial de Chiclayo y que, mediante el Convenio de Cooperación Interinstitucional suscrito entre el Gobierno Regional de Lambayeque y la Municipalidad Provincial de Chiclayo (Convenio 015-2011-GR.LAMB/PR de fecha 4 de julio de 2011), se acordó que se entregaría el expediente técnico del proyecto al Gobierno Regional de Lambayeque cuando estuviese concluido para que este fuera la unidad ejecutora.

50. En efecto, luego de haber realizado los estudios de preinversión a nivel de perfil del referido proyecto, la Municipalidad Provincial de Chiclayo obtuvo la declaración de viabilidad de este por parte de la SNIP el 5 de marzo de 2012 (<http://ofi4.mef.gob.pe/bp/ConsultarPIP/frmConsultarPIP.asp?accion=consultar&txtCodigo=195102>), y dispuso luego la elaboración del expediente técnico correspondiente, a fin de entregarlo al Gobierno Regional de Lambayeque, conforme al Convenio antes mencionado.

51. Dicho convenio quedó ejecutado con la entrega del terreno por parte de la Municipalidad Provincial de Chiclayo al Gobierno Regional de Lambayeque para que construya la obra Paseo Yortuque, según se aprecia del acta de fecha 19 de marzo de 2012.

52. Por otro lado, la parte demandante deja entrever que el Gobierno Regional de Lambayeque no podía intervenir como unidad ejecutora de la obra Paseo Yortuque por no estar registrado como tal en la base de datos del SNIP y añade que el estado de dicho proyecto, con Código SNIP 173552, es inactivo (<http://ofi4.mef.gob.pe/bp/ConsultarPIP/frmConsultarPIP.asp?accion=consultar&txtCodigo=173552>).

51. Al respecto, conviene anotar que, si bien el Gobierno Regional de Lambayeque inicialmente comenzó a ejecutar la obra Paseo Yortuque en convenio con la Municipalidad Provincial de Chiclayo, también lo es que esta no se desligó del proyecto, como surge de la ficha identificada con el Código SNIP 195102 (<http://ofi4.mef.gob.pe/bp/ConsultarPIP/frmConsultarPIP.asp?accion=consultar&txtCodigo=195102>), cuyo estado es activo, y en la que además aparece la Municipalidad Provincial de Chiclayo como unidad formuladora y ejecutora de la referida obra, por lo que más allá de la duda sobre la intervención del Gobierno Regional de Lambayeque se trata en puridad del ejercicio de las funciones asignadas a la Municipalidad Provincial de Chiclayo.

El carácter multidistrital de la obra Paseo Yortuque

52. Este Tribunal reitera que las municipalidades provinciales son competentes para realizar la ejecución de obras de infraestructura urbana o rural, dentro de la capital de su provincia. Asimismo, considera que las municipalidades provinciales son competentes para realizar la ejecución de obras de infraestructura en la circunscripción territorial de los distritos que la componen siempre y cuando se trate de obras de infraestructura de carácter multidistrital.

53. Surge de autos que la acequia Yortuque constituye el límite territorial entre los distritos de Chiclayo y La Victoria, ambos pertenecientes a la provincia de Chiclayo. Por su parte, la obra Paseo Yortuque comprende los dos márgenes de dicha acequia, donde el lado norte abarca parte de la circunscripción territorial del distrito de Chiclayo, mientras que el lado sur abarca parte de la circunscripción territorial del distrito de La Victoria.

54. Atendiendo a que la obra Paseo Yortuque comprende los dos márgenes de la acequia Yortuque, y a que el lado norte abarca una parte de la circunscripción territorial del distrito de Chiclayo y el lado sur abarca una parte de la circunscripción territorial del distrito de La Victoria, este Tribunal Constitucional concluye que se trata de una obra de carácter multidistrital, por cuanto su ejecución compromete la circunscripción territorial de más de un distrito.

55. En segundo lugar, de la ayuda memoria, de la Memoria Descriptiva de Arquitectura y de la Ficha de Registro SNIP, se aprecia que la obra Paseo Yortuque busca solucionar el acceso de la población al servicio de recreación pasiva en la zona sur de la ciudad de Chiclayo, representar la historia y cultura de la Región Lambayeque, así como el embellecimiento arquitectónico de la ciudad de Chiclayo. En ese sentido, la obra está destinada a beneficiar no solo a los habitantes de los distritos de Chiclayo y La Victoria, sino que también busca beneficiar a los habitantes de los demás distritos cercanos; es decir, su proyección alcanza a la población de más de un distrito, por lo que, desde una perspectiva de rentabilidad social, también cabría derivar su carácter multidistrital.

56. De otro lado, el extremo referido a la ausencia o falta de otorgamiento de la licencia de obra por parte de la Municipalidad Distrital de La Victoria carece de sustento, por cuanto al tener la obra Paseo Yortuque condición o carácter multidistrital es la propia Municipalidad Provincial de Chiclayo la que puede ejecutarla, directamente o mediante una concesión, sin necesidad de una licencia de construcción otorgada por alguna de las municipalidades distritales en los que se lleve a cabo la obra, cumpliendo, obviamente, con las normas técnicas que sean aplicables.

Ello se sustenta en que la LOM ha previsto precisamente una disposición específica (artículo 79, inciso 2.1) para el caso de las obras multidistritales, que establece un mandato explícito de coordinación, el cual exime, a su vez, de la necesidad de que la municipalidad provincial cuente con una licencia de construcción otorgada por la municipalidad distrital específicamente para la ejecución de una obra de naturaleza multidistrital. En virtud de dicho mandato son exigibles deberes de lealtad, coordinación y cooperación constitucional, los cuales generan aquí efectos jurídicos concretos, en el sentido de que las municipalidades involucradas deben ejercer sus funciones con diligencia y buena fe antes, durante y después de la ejecución de la obra, más aún si esta tiene carácter multidistrital. Tanto el artículo 79, inciso 2.1, como el artículo 92 de la LOM se deben interpretar en esta perspectiva de bien común, es decir, su interpretación se debe orientar a concretizar el artículo 195.8 de la Constitución.

En ese sentido, se trata de un ejercicio válido de las competencias asignadas por la Constitución y la LOM a la Municipalidad Provincial de Chiclayo, sin perjuicio de que se cumplan los demás requisitos, como el deber de coordinación, y que la obra sea conforme con el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan de Desarrollo Regional.

La coordinación para la ejecución de la obra Paseo Yortuque

57. El ejercicio de una función de naturaleza compartida, como es la ejecución de la obra de infraestructura de carácter multidistrital Paseo Yortuque, requiere de la existencia de un nivel de coordinación de la Municipalidad Provincial de Chiclayo y el Gobierno Regional de Lambayeque con la Municipalidad Distrital de La Victoria, en la medida en que la ejecución de dicha obra comprende también una parte de la circunscripción territorial de esta última; requisito que, según se afirma en la demanda, no se habría cumplido.

58. Al respecto, surge de autos que, con fecha 4 de junio de 2012, se celebró una reunión de trabajo entre los funcionarios de la municipalidad demandante y los funcionarios del Gobierno Regional de Lambayeque. En esa reunión, se acordó lo siguiente: coordinar permanentemente la ejecución del proyecto Paseo Yortuque y que los funcionarios del gobierno regional elaborarían el anteproyecto de dicho convenio. Este anteproyecto fue remitido oportunamente a la Municipalidad Distrital de La Victoria para su evaluación y aprobación.

59. Es con base en lo anterior que, mediante Acuerdo de Concejo Municipal 049-2012-CMLV, de fecha 26 de julio de 2012, la municipalidad demandante acordó aprobar el Convenio de Cooperación Interinstitucional entre el Gobierno Regional de Lambayeque y la Municipalidad Distrital de La Victoria, con el propósito de establecer los compromisos y obligaciones de ambas instituciones con relación al proyecto Paseo Yortuque, autorizando además a su alcalde para su suscripción.

60. Más tarde, la Municipalidad Distrital de La Victoria aprobó un nuevo Acuerdo de Concejo Municipal, el 069-2012-CMLV, de fecha 1 de octubre de 2012, mediante el cual se dejó sin efecto el anterior con el argumento de que los trabajos de construcción del proyecto Paseo Yortuque se realizaban sin tener en cuenta la competencia de la municipalidad demandante en lo que se refiere a la administración de las vías urbanas de su jurisdicción y la expedición de licencias de construcción.

61. Al respecto, cabe sostener que, como ha quedado establecido supra, no se requería licencia de construcción expedida por la Municipalidad Distrital de La Victoria para ejecutar la obra Paseo Yortuque, por cuanto tenía carácter multidistrital; además, surge de la reunión de trabajo de fecha 4 de junio de 2012, así como del Acuerdo de Concejo Municipal 049-2012-CMLV, que efectivamente existieron coordinaciones con la municipalidad Distrital de La Victoria.

62. Siendo así, tenemos que existió coordinación entre la Municipalidad Distrital de La Victoria, con la Municipalidad Provincial de Chiclayo y el Gobierno Regional de Lambayeque. No obstante, se debe resaltar que esta coordinación ha sido la mínima para la continuación de la obra, por lo que, se debe ordenar a la Municipalidad Provincial de Chiclayo y al Gobierno Regional de Lambayeque, a fin que propicien una mayor coordinación con los otros gobiernos locales para la ejecución de las obras de infraestructura de carácter multidistrital.

La compatibilidad de la obra Paseo Yortuque con los planes de desarrollo provincial y regional

63. Como se ha dicho supra, el artículo 195 de la Constitución y el artículo 79, inciso 2.1, de la LOM facultan a las municipalidades provinciales para otorgar en concesión la ejecución o ejecutar de manera directa las obras de infraestructura de carácter multidistrital que sean indispensables para la población, tales como vías troncales, puentes, parques, etc., de conformidad con el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan de Desarrollo Regional.

64. En el caso de autos, tales planes son el Plan de Desarrollo Provincial Concertado de la Provincia de Chiclayo 2010-2021, aprobado mediante Acuerdo Municipal 048-2010-MPCH/A, de fecha 29 de diciembre de 2010, así como el Plan de Desarrollo Regional Concertado de la Región Lambayeque 2011-2021, aprobado mediante Ordenanza Regional 010-2011-GR.LAMB./CR, de fecha 9 de mayo de 2011. Por lo tanto, cualquier proyecto que la Municipalidad Provincial de Chiclayo desarrolle en colaboración con el Gobierno Regional de Lambayeque tendrá que realizarse en concordancia o coherencia con el Plan de Desarrollo Provincial y Regional.

65. Así pues, en el capítulo II, “Estrategias de desarrollo”, del Plan de Desarrollo Provincial Concertado, se expresa que la Municipalidad Provincial de Chiclayo tiene la siguiente visión de desarrollo al 2021:

Ser reconocida como una provincia moderna con entidades eficientes, transparentes, participativas y con valor público al servicio de los ciudadanos; que promueve la inversión, el comercio, la educación y el turismo en beneficio de una población que se desarrolla de manera ordenada, saludable y segura (página 42 del Plan).

66. Asimismo, en el capítulo V, “Estrategias de desarrollo regional”, del Plan de Desarrollo Regional, se contempla como espacio prioritario a “la metrópoli Chiclayo” con la indicación expresa de que, dado que la ciudad de Chiclayo es considerada una de las cuatro metrópolis a nivel nacional, se desarrollarán acciones de acondicionamiento en la ciudad, tales como infraestructura urbana, limpieza pública, transporte, etc., a efectos de cumplir el rol de ciudad metropolitana (página 146 del Plan).

67. En tal sentido, se debe considerar que la Municipalidad Provincial de Chiclayo y el Gobierno Regional de Lambayeque han decidido formular y ejecutar la obra Paseo Yortuque, cuya finalidad es, como se ha dicho supra, solucionar el acceso de la población al servicio de recreación pasiva en la zona sur de la ciudad de Chiclayo y representar la historia y cultura de Lambayeque, así como el embellecimiento arquitectónico de la Provincia de Chiclayo.

68. En definitiva, se advierte que la formulación y ejecución de la obra Paseo Yortuque por parte de la Municipalidad Provincial de Chiclayo y el Gobierno Regional de Lambayeque se encuentra conforme con el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan de Desarrollo Regional respectivos.

69. Por todo lo expuesto, este Tribunal Constitucional considera que la actuación realizada por la Municipalidad Provincial de Chiclayo y el Gobierno Regional de Lambayeque, consistente en la formulación y ejecución de la obra de infraestructura de carácter multidistrital Paseo Yortuque en el lado sur de la acequia Yortuque que pertenece a la circunscripción territorial del distrito de La Victoria, sin haber obtenido la licencia de construcción correspondiente, se encuentra dentro de las competencias asignadas directamente por el artículo 195, inciso 8, de la Constitución, el cual se refiere al desarrollo de actividades o servicios en materia de cultura y recreación, así como en lo establecido por el artículo 79, inciso 2.1, de la LOM, el cual se refiere a la ejecución de obras de carácter multidistrital; por lo mismo, no se han afectado las competencias de la Municipalidad Distrital de La Victoria, por lo que la demanda debe ser desestimada.

III. FALLO

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú, HA RESUELTO

1. Declarar INFUNDADA la demanda de conflicto competencial interpuesta por la Municipalidad Distrital de La Victoria contra la Municipalidad Provincial de Chiclayo y el Gobierno Regional de Lambayeque.

2. Ordenar a la Municipalidad Provincial de Chiclayo y al Gobierno Regional de Lambayeque, que propicien mayores niveles de coordinación con los otros gobiernos locales para la ejecución de las obras de infraestructura de carácter multidistrital, y además observar lo expuesto en el fundamento 48 de la presente sentencia.

Publíquese y notifíquese.

SS. BLUME FORTINI; MIRANDA CANALES; RAMOS NÚÑEZ; SARDÓN DE TABOADA; LEDESMA NARVÁEZ; ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA; FERRERO COSTA