APUNTES SOBRE EL DEBER DE ATENCIÓN DE RECLAMOS Y EL LIBRO DE RECLAMACIONES: Finalidad, normativa y jurisprudencia
José Julio MENDOZA ANTEZANA* **
RESUMEN
En el presente informe se analizan las premisas que fundamentan la necesidad de contar con mecanismos que permitan una solución directa de las disconformidades que puedan generarse en el ámbito de consumo, tales como el deber de atención de reclamos y la implementación del Libro de Reclamaciones. Asimismo, se abordan los principales aspectos jurídicos relativos a ambos temas, considerando lo establecido en la normativa vigente y los pronunciamientos sobre la materia emitidos por la Sala Especializada en Protección al Consumidor del Tribunal del Indecopi.
PALABRAS CLAVE
Mecanismos de solución de controversias / Deber de atención de reclamos / Libro de Reclamaciones
Recibido: 09/01/2018
Aprobado: 02/02/2018
I. SUSTENTO Y FINALIDAD DE LA IMPLEMENTACIÓN DE MECANISMOS DE SOLUCIÓN DIRECTA DE CONTROVERSIAS
Dentro de su actuación en el mercado, los agentes económicos deberán guiarse bajo los parámetros establecidos en las normas que regulan los derechos sustanciales de los consumidores (información, idoneidad, protección de intereses económicos, reparación de perjuicios, entre otros), así como de acuerdo a la normativa especial que rige la actividad económica en cuestión.
Sin embargo, la existencia de los derechos antes señalados sería insuficiente si no estuviera acompañada de otros derechos de carácter operativo o instrumental, que si bien no constituyen un fin en sí mismos, dotan al consumidor de mecanismos que le permiten hacer valer los derechos sustanciales. Entre estos derechos instrumentales, se encuentra el acceso a la solución de controversias[1].
Siendo así, dentro de los derechos de los consumidores recogidos de modo enunciativo, en el artículo 1.1 literal g) de la Ley N° 29571 - Código de Protección y Defensa del Consumidor (en adelante, el Código) se ha incluido la implementación de procedimientos eficaces, céleres o ágiles, con formalidades mínimas, gratuitos o no costosos, para la atención de reclamos.
Una primera lectura superficial podría llevar a considerar que la eficaz solución de controversias se ciñe a la implementación de sistemas heterocompositivos ágiles y accesibles, que en el caso peruano se han materializado en el reforzamiento de los procedimientos administrativos a cargo del Indecopi[2] y la introducción del arbitraje de consumo[3]. No obstante, si bien tales mecanismos constituyen importantes herramientas que permiten la defensa de los derechos subjetivos que el ordenamiento provee a los consumidores, no sería eficiente concentrar en la autoridad administrativa la solución del íntegro de los conflictos que puedan acaecer entre los proveedores y sus clientes, pues esto podría derivar en una sobrecarga procesal que finalmente terminaría reduciendo la eficacia de la acción de la autoridad de consumo e impediría el uso de mayores recursos para monitorear el mercado y desplegar las acciones de prevención necesarias.
Esta situación no ha resultado ajena al legislador peruano, quien, en los numerales 3 y 6 del artículo VI del Título Preliminar del Código, ha incluido como parte de las políticas públicas en materia de defensa y protección al consumidor:
a. La promoción del rol activo de los consumidores en el desarrollo del mercado, haciendo valer sus derechos directamente ante los proveedores.
b. La implementación de medidas a fin de impulsar que los proveedores atiendan directa y rápidamente los reclamos de los consumidores.
Esto se encuentra en la línea de lo desarrollado en el numeral 37 de las Directrices de Naciones Unidas para la Protección al Consumidor (en su versión revisada de 2015), que establece que los Gobiernos incentivarán el establecimiento de mecanismos justos, efectivos, transparentes e imparciales para atender las reclamaciones de los consumidores, incluyendo mecanismos alternativos de solución de controversias. Asimismo, el numeral 38 de este mismo documento indica que los Estados deberán alentar a las empresas a solucionar las controversias de consumo de forma rápida, accesible y poco costosa, mediante mecanismos exentos de formalidades y voluntarios, tales como los procedimientos extraoficiales para presentar reclamaciones.
Bajo estas premisas, un análisis ulterior permite entender que un sistema integral de solución de los conflictos que puedan surgir dentro de las relaciones de consumo necesita también dotar a las partes de vías de comunicación directa, por las cuales se canalicen las reclamaciones de los consumidores y el proveedor tenga la oportunidad de atenderlas[4], subsanando el defecto materia de dicha disconformidad o explicando de manera clara las razones por las que considera que no es posible satisfacer lo requerido por el cliente[5].
De esta manera, las partes pueden lograr una solución rápida y satisfactoria sin necesidad de acudir a un tercero, permitiendo a los proveedores solucionar una disconformidad de forma armoniosa, evitando el desgaste que suele conllevar la presentación y tramitación de una denuncia administrativa[6]. En tal sentido, es posible preservar las relaciones de consumo donde se generen tales controversias, pues la atención adecuada por parte del proveedor de los reclamos interpuestos por sus clientes refuerza la fidelización de estos últimos con la marca o el establecimiento en cuestión.
Otro efecto positivo del empleo de mecanismos de solución directa de controversias por parte de los proveedores y consumidores es que evita una innecesaria saturación de procedimientos administrativos ante el Indecopi[7], reservando su intervención para aquellos casos en los que por su complejidad, gravedad o renuencia de las partes se requiera inexorablemente la actuación de la autoridad administrativa.
Es posible afirmar, entonces, que la facultad de presentar reclamos directos al proveedor se erige como un derecho de los consumidores que les permite viabilizar de manera inmediata y simple la satisfacción de otros derechos de carácter sustancial.
Sin embargo, la sola inclusión de este derecho no resultaría suficiente para impulsar de manera eficaz la consolidación del trato directo como mecanismo de solución de conflictos de consumo. Por lo tanto, también es relevante que los proveedores tengan la obligación de facilitar la presentación de tales reclamos y atenderlos dentro de un plazo establecido.
Siendo así, el Código ha regulado de forma expresa el deber de atención de reclamos y ha dispuesto la implementación del Libro de Reclamaciones en los establecimientos comerciales abiertos al público.
Conforme se verá a lo largo del presente trabajo, el sistema jurídico ha buscado establecer una serie de obligaciones a cargo de los proveedores, con el objeto de garantizar que los reclamos que puedan presentar los consumidores de forma directa sean atendidos, y no se implementen mecanismos que directa o indirectamente busquen desincentivar u obstaculizar ilegítimamente la presentación de reclamos.
II. EL DEBER DE ATENCIÓN DE RECLAMOS
1. Naturaleza y contenido del deber de atención de reclamos
En un primer momento se consideró que el derecho de los consumidores de ver atendidos sus reclamos estaba implícito dentro del deber de idoneidad del servicio[8]. Posteriormente, con la promulgación del artículo 13 del Decreto Legislativo Nº 1045 (norma derogada expresamente mediante la primera disposición complementaria derogatoria de la Ley Nº 29571) y el actualmente vigente artículo 24 del Código[9], se ha entrado a regular el mencionado derecho de forma expresa. Cabe precisar que en el caso de las empresas que ofrezcan productos o servicios financieros o de seguros, deberá tenerse en cuenta lo expresado en el artículo 88 del Código[10].
Ahora bien, el artículo 24.1 del Código comienza su enunciado señalando que los proveedores están en la obligación de atender los reclamos presentados, sin perjuicio del derecho de los consumidores a iniciar las acciones correspondientes ante las autoridades competentes.
En tal sentido, resulta clara la naturaleza alternativa y voluntaria que tiene el empleo de este mecanismo de trato directo con el proveedor. Esto significa que ante la constatación por parte del consumidor de la existencia de una posible falta de idoneidad en el producto adquirido o servicio contratado, este podrá efectuar su reclamo ante el proveedor con la finalidad de que tal disconformidad sea subsanada o, si lo estima pertinente, se encontrará habilitado para acudir a la autoridad administrativa a fin de que –luego de un procedimiento– determine la existencia o no de una infracción a las normas de protección al consumidor, imponga las sanciones pertinentes y ordene las medidas correctivas que correspondan.
Lo antes dicho lleva a colegir que la presentación del reclamo no constituye una vía previa para una posterior presentación de una denuncia administrativa ante el Indecopi; siendo que incluso en caso de que se haya presentado un reclamo, no será necesario que el consumidor espere la respuesta del proveedor o el plazo legal establecido para atender el reclamo para que pueda acudir ante la autoridad de consumo. En esta misma línea, dentro de la jurisprudencia del Indecopi se ha señalado que tal hecho no implica un desconocimiento de los mecanismos de solución directa que implementen los proveedores frente a los reclamos presentados, sino que, por el contrario, su regulación conlleva un reconocimiento de la existencia de los mismos para la protección última de los derechos de los consumidores[11].
Por otra parte, el mismo numeral 24.1 del Código indica que los proveedores están obligados a atender los reclamos presentados por los consumidores, lo cual implica
la existencia de dos deberes intrínsecamente vinculados: i) la obligación del proveedor de recibir el reclamo presentado; y ii) el deber de atender el reclamo de manera adecuada, dando una respuesta clara y concreta.
En tal sentido, la entonces Sala de Defensa de la Competencia Nº 2 del Indecopi (ahora Sala Especializada en Protección al Consumidor)[12] ha señalado que el deber de atención de reclamos contiene también la obligación de todo proveedor de recibir cualquier reclamo presentado por los consumidores a través de los canales pertinentes, pues es evidente que el presupuesto elemental para que pueda exigírsele al proveedor absolver un reclamo dentro del plazo legal establecido es que previamente sea recibido (ver fundamento 42 de la Res. Nº 1796-2010/SC2-INDECOPI y fundamento 12 de la Res. Nº 2641-2010/SC2-INDECOPI).
Lo antes dicho significa que los proveedores tendrán que realizar las acciones necesarias a fin de garantizar la recepción y respuesta de los reclamos interpuestos por sus clientes, pudiendo habilitar para tales efectos diversos mecanismos que permitan a los consumidores presentar de manera sencilla y accesible sus reclamos y atenderlos dentro del plazo legalmente establecido.
2. Delimitación conceptual del reclamo, plazo de atención de reclamos y proscripción de obstáculos onerosos
Conforme se ha desarrollado, la interposición de un reclamo por parte de un consumidor apareja la obligación del proveedor de brindar atención oportuna. No obstante, corresponde precisar que no toda comunicación respecto de la cual un consumidor espere una respuesta califica como reclamo.
En tal sentido, se pueden distinguir tres clases de comunicaciones que los consumidores pueden dirigir a los proveedores: i) reclamos; ii) solicitudes de gestión; y iii) requerimientos de información. Así, mientras los reclamos están referidos a aquellas comunicaciones por las cuales el consumidor solicita la rectificación de un error o la abstención de una actuación que afecta sus intereses; en las solicitudes de gestión y los requerimientos de información, el consumidor pretende que el proveedor ejecute una prestación de dar, hacer o no hacer no sustentada en una disconformidad previa respecto al producto o servicio, o la remisión de cierta información (para mayores alcances, tales conceptos –aunque con otras denominaciones– se encuentran plasmados en el fundamento 10 de la Res. Nº 1464-2010/SC2-INDECOPI).
Con relación al plazo, el artículo 24.1 del Código establece que los proveedores deberán atender los reclamos recibidos en un plazo de 30 días calendario, prorrogables por un periodo igual en caso de que la naturaleza del reclamo lo justifique.
Por su parte, la Circular N° G-184-2015[13], aplicable, entre otros, a las empresas del sistema financiero, de seguros, asociaciones de fondos regionales o provinciales contra accidentes de tránsito (en adelante, Afocat) y administradoras privadas de fondos de Pensiones (en adelante, AFP), establece un plazo de 30 días para la atención de los reclamos, salvo en el caso de los microseguros y aquellos reclamos dirigidos a las AFP, que cuentan con 15 días[14]. Asimismo, el numeral 9.2 de la Circular N° G-184-2015 indica que excepcionalmente dichos plazos podrán extenderse, siempre que la naturaleza del reclamo lo justifique, en cuyo caso se deberá explicar al usuario las razones de la demora e indicarle el tiempo estimado de respuesta.
Al respecto, si bien es cierto que la Circular N° G-184-2015 no especifica el plazo máximo por el cual se podrá prorrogar el tiempo para atender reclamos, resulta pertinente tener en cuenta los parámetros mínimos establecidos en el Código. Bajo esta premisa, es posible efectuar una aplicación concordada de ambas normas y considerar que el plazo de atención de reclamos en el mercado financiero, de seguros (incluyendo a las Afocat) o de administración de fondo de pensiones solo podría extenderse por un período igual al establecido primigeniamente[15].
Por otra parte, como se señaló anteriormente, dentro del deber de atender los reclamos se encuentra implícita la obligación de recibirlos y, por ende, tramitarlos, la cual puede verse infringida no solo por el rechazo directo de la recepción de reclamos, sino también mediante la implementación de mecanismos que tengan por efecto desincentivar u obstruir su presentación.
Así, el artículo 24.3 del Código proscribe expresamente la aplicación de la regla solvet et repete en el caso de las relaciones de consumo, por lo que no es posible condicionar la atención de reclamos al pago previo del producto o servicio respectivo. Este dispositivo constituye un mandato legal de orden público que debe ser necesariamente observado por los proveedores, no pudiendo pactarse en contra[16].
No obstante, la exigencia del pago antelado del servicio o producto involucrado o el simple cobro por la presentación de un reclamo no son los únicos mecanismos que podrían tener un efecto adverso sobre los derechos de los consumidores. En esta línea, conviene citar el caso de una entidad financiera que incluía en sus contratos de afiliación de tarjeta de crédito y apertura de cuentas corrientes el cobro de una “comisión por reclamo improcedente de consumos no reconocidos”; ante lo cual la Comisión de Protección al Consumidor indicó lo siguiente: “(...) En el presente caso, ‘el servicio’ (...) es el de investigar y dar seguimiento a los reclamos presentados por los consumidores que no reconocen algún consumo. Sin embargo (...) el reclamo presentado por un consumidor es un derecho que le asiste y el banco tiene la obligación de atenderlos, por lo que no se configuraría un servicio propiamente dicho y por ende no procede el cobro de una comisión”.
Bajo esta premisa, la Comisión concluyó que el cobro efectuado por la entidad financiera investigada constituía un obstáculo oneroso y desproporcionado para el ejercicio del derecho a reclamar, por lo que declaró fundada la denuncia presentada. El caso en cuestión fue materia de pronunciamiento por la Comisión de Protección al Consumidor en la Res. N° 271-2009/CPC, del 3 de febrero de 2009.
3. Sobre las vías para la presentación y atención de reclamos
El artículo 24.2 del Código prevé la posibilidad de que los proveedores puedan contar con líneas de atención de reclamos o algún medio electrónico habilitado para ello, siempre que dichas vías permitan una atención oportuna al usuario y no constituyan un óbice para que los consumidores puedan interponer sus reclamos directamente ante el proveedor.
Asimismo, de la revisión de la normativa sectorial aplicable a las empresas del sistema financiero, compañías de seguros, Afocat y administradoras privadas de fondos de pensiones, se observa que el artículo 5.3 de la Circular Nº G-184-2015 establece la implementación, por lo menos, de los siguientes canales de recepción de reclamos: red de oficinas de atención al público, atención vía telefónica y electrónica (a través de correo electrónico o página web)[17] [18].
Estas disposiciones obedecen al hecho de que, en muchos casos, la naturaleza propia del producto o servicio prestado o el modelo de negocio implementado por el proveedor generan la necesidad de encauzar los reclamos de sus clientes mediante diversas vías que permitan atenderlos de manera pronta, sin incurrir en sobrecostos.
La habilitación de determinadas vías para la recepción y atención de reclamos por parte de los proveedores puede obedecer a criterios de asignación eficiente de recursos, en especial en aquellos casos donde, por la masificación del producto o servicio ofrecido, puede ser complicado y excesivamente oneroso mantener personal destinado a la atención de reclamos en todos sus puntos de venta, siendo más conveniente, por ejemplo, poner a disposición una línea gratuita de atención de reclamos o permitir a sus usuarios presentar sus reclamaciones mediante una dirección electrónica.
También es importante considerar que el crecimiento y consolidación de una empresa en el mercado se sustenta no solo en la calidad del producto o servicio ofrecido, sino además en la prestación de determinados servicios complementarios o posventa que contribuyan a la satisfacción del cliente y su fidelización[19]. Esto actúa como un incentivo adicional que impulsa a los proveedores a mejorar sus sistemas de atención de reclamos, implementando para ello nuevos canales de recepción y respuesta.
Por ende, del texto del artículo 24.2 del Código se desprende que, en términos generales, la norma no impone a los agentes del mercado la obligación de direccionar los reclamos que le sean presentados a través de un canal predeterminado, dejando abierta la posibilidad de canalizar su sistema de atención de reclamos a través de líneas telefónicas destinadas a tal fin o cualquier otro medio electrónico o similar.
4. Los mecanismos de atención de reclamos implementados por el proveedor deben garantizar que la respuesta sea oportuna y no pueden convertirse en un obstáculo
Conforme se ha desarrollado, los proveedores están habilitados para implementar los sistemas de atención a reclamos que estimen pertinentes, siempre que su operatividad permita al consumidor presentar su reclamo de manera sencilla y tener una respuesta dentro del plazo legalmente establecido.
Entonces, al momento de optar por canalizar los reclamos mediante una determinada vía, los proveedores deberán tomar en cuenta su funcionalidad y eficacia a fin de poder recibir todos los reclamos que puedan presentarse y responderlos dentro del plazo correspondiente. Esto significa que en caso de que exista una demora en la atención de un reclamo presentado, el proveedor no podrá justificar tal dilación en aspectos operativos del sistema que escogió para atender las disconformidades de los consumidores.
A mayor abundamiento, la entonces Sala de Defensa de la Competencia Nº 2 del Indecopi señaló que, de acuerdo a las normas de protección al consumidor, “(...) no se desprende una formalidad para atender los reclamos de los consumidores, facultando a que sean los proveedores quienes determinen las vías de atención correspondientes ya sea mediante comunicación directa, e-mail, telefónica o verbal. Sin embargo, es necesario que los proveedores se encuentren en posibilidad de acreditar en forma fehaciente el cumplimiento de dicha obligación (...)” (enunciado que se encuentra contenido en el fundamento 17 de la Res. Nº 0825-2011/SC2-INDECOPI y el fundamento 26 de la Res. Nº 1531-2011/SC2-INDECOPI), lo cual implica que si bien los proveedores pueden organizar su servicio de atención de reclamos de la forma que consideren más eficiente, deberán tomar en cuenta que la vía escogida permita documentar la recepción del reclamo y la respuesta remitida al consumidor, a fin de poder sustentar el cumplimiento de su obligación legal[20].
Por otra parte, el artículo 24.2 del Código señala también que la vía implementada por el proveedor para la atención de reclamos no debe convertirse en un obstáculo para que los consumidores presenten sus reclamos ante la empresa.
Como ya se ha señalado, los proveedores, en ejercicio de su libertad de empresa[21], pueden establecer vías para la atención de reclamos que les permitan estandarizar la atención a las disconformidades presentadas y reducir sus costos operativos. Sin embargo, es posible que en la búsqueda de tales fines, se terminen empleando sistemas que en la práctica conlleven dificultar la presentación de reclamos por parte de los consumidores, sea por la complejidad del sistema habilitado, la necesidad por parte del consumidor de contar con herramientas adicionales para poder efectuar su reclamo o el traslado de un costo importante al consumidor en términos de tiempo o recursos.
Por ejemplo, imaginemos el caso hipotético de una persona que concurre a un establecimiento comercial y desea efectuar un reclamo pues un producto adquirido el día anterior presentaría desperfectos de fabricación. En tal situación, lo razonable es que el consumidor que acudió nuevamente al local antes referido desee que el proveedor atienda su reclamo en dicho momento o, en su defecto, le permita presentarlo a fin de que sea respondido oportunamente. Sin embargo, consideremos que el proveedor involucrado en el presente ejemplo haya implementado un sistema de atención de reclamos por su página web y se niegue a recibir reclamo alguno de manera presencial por parte del usuario, indicándole que la única forma por la cual puede efectuar su reclamo es mediante dicha vía electrónica; siendo que para ello deberá registrarse previamente mediante un formulario que se le otorgará en la mesa de partes de la empresa, a fin de generarle una clave de usuario (la cual se le remitiría en un plazo de 5 días) y pueda acceder al sistema de reclamos.
En el supuesto antes descrito, es posible observar cómo el sistema electrónico empleado por el proveedor para la atención de reclamos se termina convirtiendo en un obstáculo para que el consumidor pueda ejercer tal derecho. En este caso, pese a que el cliente se encontraba en el mismo local comercial, se le exigió seguir un procedimiento complejo, con diversos pasos necesarios para concretar la reclamación. Por otra parte, el consumidor no solo emplearía una cantidad importante de tiempo para presentar su reclamo, sino también tendría que contar con una herramienta adicional (computadora con acceso a internet), sin la cual no podría efectuar su reclamo.
Ante tales obstáculos, muchos consumidores podrían verse disuadidos de presentar reclamo alguno, en especial si se trata de productos de bajo precio o disconformidades respecto a servicios complementarios, pese a existir una insatisfacción; lo cual puede generar a su vez un efecto negativo en el mercado respectivo, en caso de que tales restricciones al derecho de atención de reclamos se extiendan dentro del sector en cuestión.
Es pertinente traer a colación el caso de una entidad financiera que en sus hojas de reclamaciones trasladaba a los consumidores la obligación de llamar a las líneas telefónicas habilitadas o acudir a los centros de atención respectivos, a fin de tomar conocimiento del resultado de los reclamos que hubiesen presentado. En tal sentido, mediante la Resolución N° 1657-2012/SC2-INDECOPI se señaló lo siguiente:
19. (...) se verifica que lejos de implementar un mecanismo que garantice a los consumidores conocer el resultado del reclamo interpuesto a través de una gestión propia de la entidad financiera, el Banco pretendió invertir su responsabilidad imponiendo al consumidor la obligación de acercarse a sus oficinas o comunicarse telefónicamente con su central de atención a efectos de conocer el resultado del reclamo.
20. Debe tenerse presente que la obligación de atención de reclamos impuesta por la norma, implica una serie de procesos que van desde la recepción del mismo, su gestión, y finalmente la respuesta que corresponda. Así, la responsabilidad de llevar a cabo este proceso en su integridad corresponde exclusivamente a la entidad financiera, pues su cumplimiento no se entiende satisfecho únicamente con la recepción y gestión del reclamo, sino que requiere que se emita la respuesta al usuario.
21. No resulta coherente que siendo obligación de los proveedores el implementar sistema de atención de reclamos, estos constituyan un obstáculo para que el usuario conozca el resultado del mismo, siendo que una gestión idónea involucra también la responsabilidad del proveedor de cumplir con informar al usuario del resultado de su gestión y no imponerle a este como carga la obligación de acercarse a sus oficinas para conocer el resultado del mismo.
Otro caso a mencionar es el de una entidad financiera que se negó a tramitar una carta de queja presentada por un cliente, pues no habría formalizado su pedido a través de un “Formulario Especial de Reclamos”. En dicho caso, la autoridad administrativa procedió a declarar fundada la denuncia y sancionar al banco denunciado, al considerar que el proveedor debió tramitar el reclamo o, en su defecto, informarle al cliente que debía llenar dicho formulario (ver Res. Nº 1829-2007/TDC-INDECOPI, emitida por la Sala de Defensa de la Competencia del Tribunal del Indecopi el 27 de setiembre de 2007).
En efecto, en este último caso se puede apreciar que el proveedor implementó un sistema para la recepción y atención de reclamos a través de formatos estandarizados, lo que si bien puede resultar un mecanismo adecuado para sistematizar tales comunicaciones, recabar la información necesaria para identificar al reclamante y precisar los puntos materia de disconformidad; en el caso antes comentado, se convirtió en un impedimento injustificado para que se tramite una carta de reclamo, sin que el cliente pudiese obtener una respuesta oportuna.
Finalmente, es importante destacar que aquellos proveedores que decidan implementar líneas de atención de reclamos o algún medio electrónico a fin de absolver los reclamos de los consumidores deberán tomar las medidas necesarias para garantizar que dicha vía se encuentre habilitada, evitando que por problemas técnicos o logísticos existan periodos en los cuales irrazonablemente los consumidores se vean impedidos de poner en conocimiento del proveedor sus reclamos, obstaculizando el ejercicio de tal derecho.
III. EL LIBRO DE RECLAMACIONES
1. Fundamento de su existencia y regulación en el Perú
El desarrollo de mecanismos de comunicación directa entre proveedores y consumidores ante una disconformidad busca dotar a las partes de una herramienta para que logren una solución autocompositiva y armoniosa a un conflicto. En tal sentido, el ordenamiento jurídico peruano ha incluido dentro del sistema de protección al consumidor la implementación del Libro de Reclamaciones.
Ante este panorama, resulta inevitable reflexionar brevemente respecto a la necesidad de este mecanismo, considerando que al momento de su creación ya existían reglas jurídicas que buscaban garantizar la tramitación y atención de los reclamos presentados por los consumidores.
Considero que el fundamento que sustenta la implementación del Libro de Reclamaciones se encuentra en la accesibilidad, la cual no se reduce a la existencia de un mecanismo legal para hacer reclamos o su gratuidad, sino que abarca también su funcionalidad como herramienta al alcance de sus destinatarios (consumidores).
La doctrina señala que lo accesible o no de un mecanismo de solución de controversias se puede definir en función de variables geográficas, estructurales, culturales y psicológicas[22]. Al respecto, la proximidad física del Libro de Reclamaciones (que debe estar ubicado en cada establecimiento), la simplicidad en su uso, su fácil y amplia difusión como herramienta de solución de reclamos y el impulso, promoción y fiscalización por parte de la autoridad de consumo lo convierten en una herramienta altamente accesible a los consumidores.
Asimismo, el Libro de Reclamaciones permite coadyuvar al fortalecimiento de una cultura de consumo, que implique no solo que los consumidores se informen y conozcan sus derechos, sino que también los ejerzan de forma efectiva. Esto en la medida que permite a los consumidores dejar constancia inmediata y formal de su disconformidad, debiendo el proveedor dar adecuada atención a ello.
Frente a la prestación inadecuada de un servicio o la entrega de un producto no idóneo, en algunas ocasiones los consumidores pueden decidir no realizar reclamación alguna o limitarse a realizar un reclamo verbal; pues por el reducido monto involucrado en la transacción, la dinámica de la relación entablada o la naturaleza del servicio, el consumidor podría no considerar eficiente realizar un reclamo formal. Esto se manifiesta de forma más intensa cuando para poder dejar constancia de su disconformidad, el consumidor deba realizar actuaciones posteriores e incluso regresar en otro momento al establecimiento (por ejemplo, redactar una carta de reclamo, que posteriormente entregará al proveedor).
Es por ello que se ha dotado a los consumidores de un mecanismo adicional que les permite efectuar sus reclamos de forma sencilla y expeditiva, en el propio lugar y momento en el que ocurren los hechos.
En el caso peruano, si bien el Decreto Supremo N° 077-2010-PCM introdujo por primera vez el Libro de Reclamaciones al ordenamiento jurídico nacional, su implementación se dio con la entrada en vigencia del Código y el posterior reglamento del libro de reclamaciones (en adelante, el Reglamento), aprobado por el Decreto Supremo N° 011-2011-PCM, el cual ha sido modificado por los Decretos Supremos N°s 006-2014-PCM y 058-2017-PCM.
Este será el marco normativo sobre el cual se desarrollarán los siguientes acápites del presente trabajo, los cuales si bien no pretenden agotar todos los aspectos jurídicos y operativos relacionados al Libro de Reclamaciones, estarán dirigidos a exponer los elementos más importantes que lo fortalecen como una vía de solución directa de conflictos de consumo.
2. Implementación del Libro de Reclamaciones y deber de entrega
Considerando que el artículo 150 del Código señala que los establecimientos comerciales deben contar con un Libro de Reclamaciones así como lo dispuesto en el Reglamento[23], se desprende que los proveedores están obligados a mantener un Libro de Reclamaciones en cada establecimiento comercial abierto al público con el que cuenten (lo que incluye también los medios virtuales de comercialización que empleen); esto con el objeto de que los consumidores puedan efectuar sus reclamos o quejas en el lugar y momento en el cual acontece el hecho que motive el mismo. Por ende, el hecho de que, por ejemplo, un determinado proveedor solo implemente un Libro de Reclamaciones en sus oficinas centrales constituiría una limitación al acceso de los consumidores a dicho Libro de Reclamaciones y un obstáculo que terminaría distorsionando el cumplimiento de su finalidad.
En tal sentido, conviene delimitar qué se entiende por establecimiento comercial. El artículo 3.2 del Reglamento (modificado por el Decreto Supremo N° 006-2014-PCM) señala que es aquel inmueble, parte del mismo, instalación, construcción, espacio físico o medio virtual a través del cual un proveedor debidamente identificado desarrolla sus actividades económicas de venta de bienes o prestación de servicios a los consumidores. Este concepto abarca entonces también los puestos existentes dentro de un centro comercial o inclusive una instalación provisional (como un quiosco o una caseta de ventas), siempre que tales locaciones se encuentren abiertas al público.
Por supuesto, esto no significa que los proveedores deban tener un Libro de Reclamaciones en todas las instalaciones involucradas con su actividad económica, pues dependiendo del sector de mercado respectivo, existirán locales que no estén destinados a operar en contacto con los consumidores o usuarios finales. Así, los almacenes, los centros de producción o las oficinas administrativas de una empresa son zonas destinadas a viabilizar la actividad económica desplegada, pero no están diseñadas para atender al público. Por ello, la exigencia de contar en tales lugares con un Libro de Reclamaciones resultaría inoficiosa, pues los consumidores no acuden ni tienen acceso a esas áreas.
El Libro de Reclamaciones puede ser físico o virtual, siendo decisión del proveedor optar por alguna de ambas modalidades en sus establecimientos comerciales. Esto puede obedecer al modelo de negocio empleado o las necesidades derivadas de la naturaleza de su actividad; por lo que es posible que un proveedor que atiende frecuentemente a una cantidad importante de consumidores diariamente o que cuente con varios establecimientos comerciales considere más acorde a sus requerimientos operacionales tener con un Libro de Reclamaciones virtual que le permita monitorear y atender los reclamos que se presenten de forma centralizada y organizada.
Sin embargo, en caso de que el proveedor decida contar un Libro de Reclamaciones virtual en su establecimiento comercial, deberá estar disponible en el mismo local mediante una plataforma de fácil acceso y dotar a los consumidores del apoyo técnico necesario para poder emplearlo. En este escenario, será requisito indispensable que el proveedor cuente con el soporte tecnológico básico para permitir al consumidor consignar su queja o reclamo en el Libro de Reclamaciones desde el establecimiento comercial y brinde asistencia a los usuarios que deseen emplear tal herramienta.
Cabe destacar que, en caso de que el proveedor emplee medios virtuales para la venta de bienes o prestación de servicios, deberá poner a disposición del público un Libro de Reclamaciones virtual accesible por la vía virtual empleada[24]; permitiendo así a los consumidores hacer uso del mismo de forma inmediata y sin necesidad de acudir físicamente al establecimiento del proveedor.
Complementariamente, resulta obligación del proveedor no solo contar con un Libro de Reclamaciones en cada establecimiento comercial, sino que además debe colocar un aviso que indique a los consumidores su existencia y el derecho a solicitarlo[25], reforzando así la difusión de su existencia y promoviendo su empleo como mecanismo para alcanzar una solución ante una disconformidad. En reiterada jurisprudencia se ha señalado que la implementación del Libro de Reclamaciones y la colocación del aviso son dos obligaciones independientes a cargo del proveedor y que, por tanto, su incumplimiento acarrea la comisión de dos infracciones diferenciables y sancionables[26].
La regulación respecto a la obligación de contar con el Libro de Reclamaciones y su aviso respectivo resulta entonces de especial relevancia, pues de no garantizarse que todos los proveedores cuenten con un Libro de Reclamaciones accesible al público e informen la existencia del mismo, se diluiría la finalidad de tal herramienta. Por ello, resultan importantes las labores de fiscalización que realiza la autoridad de consumo respecto a la existencia del Libro de Reclamaciones y su adecuada implementación en los diversos establecimientos comerciales.
El artículo 152 del Código consagra el derecho de los consumidores a exigir la entrega del Libro de Reclamaciones para formular la queja o reclamo respectivo. En tal sentido, la actual Sala Especializada en Protección al Consumidor ha señalado incluso que lo establecido en el artículo antes indicado determina que el proveedor esté proscrito de realizar actos de obstrucción o dilación para la entrega del Libro de Reclamaciones una vez que le sea solicitado[27]. Asimismo, el artículo 4 del Reglamento del Libro de Reclamaciones (modificado por el Decreto Supremo N° 006-2014-PCM) indica que los establecimientos comerciales deberán habilitar un orden de atención preferente para aquellos consumidores que deseen presentar una queja o reclamo.
Bajo estas consideraciones, el consumidor podría solicitar el Libro de Reclamaciones de cualquiera de los establecimientos del proveedor a fin de interponer un reclamo o queja, sin perjuicio de que, por ejemplo, el producto o servicio pudiese haber sido adquirido o contratado en otro de los establecimientos del mismo proveedor.
Finalmente, cabe precisar que el derecho de exigir el Libro de Reclamaciones no se limita a quienes han contratado con el proveedor, sino que debe incluirse a todos aquellos que acuden al establecimiento a fin de entablar una relación de consumo[28], más aún si el Código también tutela a quien se encuentre directa o indirectamente expuesto a una relación de consumo o en una etapa preliminar a esta.
3. Efectos jurídicos de la interposición de reclamos y quejas
A fin de poder establecer las consecuencias que acarrea para el proveedor el empleo del Libro de Reclamaciones por parte de los consumidores, es importante indicar la diferencia entre un reclamo y una queja.
Conforme se ha indicado, el artículo 152 del Código establece que los consumidores pueden solicitar el Libro de Reclamaciones para formular su queja o reclamo, lo que denota la existencia de dos clases de disconformidades pasibles de ser consignadas en tal registro. Esto ha sido desarrollado en el 3.3 y 3.4 del Reglamento, que establece las siguientes definiciones:
3.3. Reclamo: Manifestación que un consumidor realiza al proveedor a través de una Hoja de Reclamación del Libro de Reclamaciones, mediante la cual expresa una disconformidad relacionada a los bienes expendidos o suministrados o a los servicios prestados (...).
3.4. Queja: Manifestación que un consumidor realiza al proveedor a través de una Hoja de Reclamación del Libro de Reclamaciones, mediante la cual expresa una disconformidad que no se encuentra relacionada a los bienes expendidos o suministrados o a los servicios prestados; o, expresa el malestar o descontento del consumidor respecto a la atención al público, sin que tenga por finalidad la obtención de un pronunciamiento por parte del proveedor (...).
De lo expuesto, se colige que mediante el reclamo, el consumidor busca trasladar al proveedor su disconformidad respecto al producto o servicios ofrecidos; mientras que la queja está orientada a expresar una disconformidad no relativa a los bienes o servicios ofrecidos como, por ejemplo, una atención que considera inadecuada o insatisfactoria.
En ambos casos las consecuencias jurídicas son distintas, lo cual responde a los hechos que subyacen tanto a los reclamos como a las quejas.
Así, los reclamos están relacionados con el objeto mismo de la relación de consumo o de la oferta del proveedor, por lo cual dichas disconformidades estarán orientadas a que el proveedor tome alguna medida a fin de revertir los efectos que la situación o hecho controvertido tiene sobre sus intereses y expectativas. Ante este escenario de posible conflicto, el Reglamento establece la obligación de atender por escrito los reclamos en un plazo de 30 días calendario (prorrogables por un periodo igual) a fin de que el proveedor pueda dar una respuesta y, de ser el caso, lograr una solución directa con el consumidor.
Por su parte, la queja denota una disconformidad con relación a aspectos complementarios al objeto de la relación de consumo o la oferta del proveedor, por lo que su registro en el Libro de Reclamaciones estará orientado a dejar constancia de la percepción del consumidor y hacer saber al proveedor su insatisfacción. Es por ello que ante una queja, el Reglamento señala que el proveedor no está obligado a dar respuesta.
Esto no significa que la consignación de una queja resulta ineficaz, pues en un esquema en el cual los agentes económicos compiten por ampliar su participación en el mercado, un proveedor tomará en consideración las quejas consignadas a fin de mejorar su servicio y lograr un mejor posicionamiento. Por ejemplo, si un consumidor presenta una queja indicando que la cajera de un establecimiento es lenta y tiene un trato poco amable, es posible que el proveedor constate internamente tal situación y, si fuese el caso, tome medidas para agilizar su área de pagos y dé instrucciones a su personal para una mejor atención al público.
Considerando esto, en el formato de hoja de reclamación contenido en el anexo I del Reglamento existe un par de recuadros en donde se puede marcar “reclamo” o “queja” y en la parte inferior un espacio para colocar el detalle del mismo. Siendo así, el proveedor deberá tener en cuenta la integridad de la información contenida en la hoja de reclamaciones a fin de determinar si debe o no dar respuesta al mismo.
Ahora bien, si pese a consignarse en el Libro de Reclamaciones que trata de una “queja”, se aprecia del detalle de la misma que la disconformidad del consumidor está relacionada al servicio prestado o bienes expendidos, corresponderá al proveedor calificar la misma como un reclamo y brindar la respuesta del caso en el plazo establecido (criterio que también ha sido recogido por la Sala Especializada en Protección al Consumidor del Tribunal del Indecopi, conforme consta en el fundamento 35 de la Res. N° 3597-2012/SPC-INDECOPI). Este criterio, primero jurisprudencial, ha sido recogido en la modificatoria del artículo 6 del Reglamento del Libro de Reclamaciones introducida por el Decreto Supremo N° 006-2014-PCM[29].
Finalmente, corresponde destacar que el Decreto Supremo N° 058-2017-PCM ha establecido la posibilidad de dejar constancia expresa de la existencia de un acuerdo entre el proveedor y el consumidor que signifique una solución del reclamo efectuado, y que haya sido aceptado de forma presencial o no presencial. Esto, además, tiene dos consecuencias jurídicas directas: la conclusión de la controversia y el cumplimiento obligatorio de lo acordado por parte del proveedor.
Lo anterior significa un fortalecimiento de la funcionalidad del Libro de Reclamaciones como un mecanismo autocompositivo efectivo, dotando de incentivos a las partes involucradas para que –a raíz de un reclamo efectuado en dicho instrumento– puedan llegar a resultados mutuamente satisfactorios y que preserven la confianza comercial.
IV. REFLEXIONES FINALES
Luego de examinar lo expuesto en el presente trabajo, se puede apreciar que la regulación del deber de los proveedores de atender los reclamos que reciban e implementar el Libro de Reclamaciones está dirigida a dotar a los consumidores y proveedores de vías alternativas para lograr una solución directa y satisfactoria ante una disconformidad que se presente en el marco de las relaciones de consumo.
Por ello, el ordenamiento jurídico establece diversas obligaciones a cargo de los proveedores, las cuales pueden ser clasificadas en tres categorías:
a. Disposiciones dirigidas a garantizar el acceso, como, por ejemplo, la proscripción de los obstáculos onerosos al derecho de presentar reclamos o el deber de implementar un Libro de Reclamaciones en cada establecimiento.
b. Disposiciones dirigidas a reforzar la difusión de estas herramientas, como, por ejemplo, la obligación de consignar el aviso del Libro de Reclamaciones en los establecimientos comerciales abiertos al público.
c. Disposiciones dirigidas a dar efectividad a tales mecanismos, como la obligación de atender los reclamos presentados al proveedor o los consignados en el Libro de Reclamaciones en un plazo establecido.
Bajo este esquema, el objetivo del sistema de protección al consumidor no es que todo reclamo sea necesariamente acogido por el proveedor, sino que el consumidor cuente con alternativas viables para poder trasladar de forma simple al proveedor su insatisfacción y que este último tenga en dicho caso la oportunidad de lograr una solución inmediata y armoniosa que preserve (e incluso revitalice) la relación de confianza con sus clientes.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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* Abogado por la Universidad de San Martín de Porres y magíster en Derecho Civil y Comercial por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Asimismo, ha sido docente del curso de Derecho del Consumidor en la Universidad de San Martín de Porres.
** El análisis efectuado y las opiniones vertidas en el presente trabajo son efectuados a título estrictamente personal. Por consiguiente, lo expresado a continuación no involucra a entidad o institución pública alguna en la que el autor labore o haya prestado servicios; asimismo, tampoco constituye un pronunciamiento institucional ni oficial de entidad pública alguna.
[1] A mayor abundamiento, los derechos esenciales de los consumidores se sistematizan en tres categorías: i) derecho de acceso al consumo (libertad de elección, no discriminación y trato equitativo); ii) derechos sustanciales o soluciones del derecho de fondo (derecho a la seguridad, a la información, a la protección de intereses económicos, calidad de productos y servicio, justicia contractual y reparación de daños); y iii) derechos instrumentales o mecanismos de implementación (derecho a la organización, a la participación y de acceso a la solución de conflictos). Ver Stiglitz, G. A. & Stiglitz R. S. (1994). Derechos y defensa de los consumidores. Buenos Aires: La Rocca, pp. 33-66.
[2] En tal sentido, el Código regula el procedimiento sancionador en materia de protección al consumidor y ha introducido el procedimiento sumarísimo, el cual tiene un plazo de tramitación de 30 días hábiles por instancia y se encuentra regido por diversas disposiciones procesales dirigidas a dotarlo de mayor celeridad. Estas reglas han sido complementadas por la actualmente vigente Directiva Nº 005-2017/DIR-COD-INDECOPI.
[3] Los artículos 137 y siguientes del Código crean y norman el Sistema de Arbitraje de Consumo. Esto ha sido reglamentado mediante el Decreto Supremo N° 046-2011-PCM (complementado por el Decreto Supremo N° 049-2016-PCM).
[4] Así, al comentar el contenido de las garantías comerciales reguladas en España dentro de la Ley de Garantías en la Venta de Bienes de Consumo (LGVBC), se indica que las “vías de reclamación” se refieren a “(...) los medios comerciales y personales que el empresario que ofrece la garantía pone a disposición del consumidor para efectuar sus reclamaciones y conseguir la satisfacción de los derechos que concede la garantía (...)” (Busto, 2005, p. 427).
[5] Al respecto, la Comisión de Protección al Consumidor del Indecopi - Sede Central ha señalado en diversos pronunciamientos (Resoluciones Nº 607-2011/CPC, 715-2011/CPC, 989-2011/CPC, 1592-2011/CPC y 1919-2011/CPC) lo siguiente:
“(...) si bien la norma citada en los párrafos precedentes establece que los proveedores deben responder por los reclamos presentados por los usuarios (...). Ello no implica brindar necesariamente una solución favorable al problema presentado, sino informar sobre el resultado de lo solicitado y pronunciándose de manera clara sobre los requerimientos efectuados”.
[6] La presentación de una denuncia por presunta infracción a las normas de protección al consumidor o el inicio de un proceso arbitral o judicial, puede colocar al proveedor y al consumidor en una situación de antagonismo, lo cual afecta la normal continuidad de la relación de consumo entablada entre las partes. Asimismo, en los procedimientos administrativos seguidos ante el Indecopi por presunta infracción a las normas de protección al consumidor, los esfuerzos del proveedor denunciado pueden terminar enfocados principalmente a evitar ser sancionado y no a salvaguardar la armonía de la relación con el consumidor denunciante.
[7] Lo antes indicado tiene una especial importancia si se toma en cuenta la creciente demanda que la ciudadanía tiene de los servicios de solución de controversias que brinda el Indecopi, lo que se refleja en el marcado y sostenido crecimiento en el número de denuncias presentadas a nivel nacional en los últimos años. A modo de ejemplo, la Comisión de Protección al Consumidor de la Sede Central recibió 2368 denuncias en el año 2006, lo cual se incrementó en los años siguientes: 2391 (2007), 3033 (2008), 3436 (2009) y 3454 (2010). Asimismo, las comisiones de protección al consumidor adscritas a la oficinas regionales del Indecopi recibieron 730 denuncias de parte el 2006, mientras que en el año 2010 ingresaron 2270 denuncias. Para mayor información estadística, puede revisarse: Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (2011). Compendio Estadístico Institucional 2006-2010. Lima: Indecopi.
[8] Así, a modo de ejemplo, resulta pertinente hacer mención a las Resoluciones N° 0279-2010/SC2-INDECOPI, 0333-2010/SC2-INDECOPI, 0809-2010/SC2-INDECOPI y 0891-2010/SC2-INDECOPI, mediante las cuales se sancionó la falta de atención de reclamos (o su no atención oportuna) como una infracción al artículo 8 del entonces vigente Decreto Legislativo N° 716 (deber de idoneidad).
A mayor abundamiento, esto también fue reconocido por la Comisión de Protección al Consumidor del Indecopi - Sede Central, en diversos pronunciamientos (citados en el pie de página 5), al señalar lo siguiente:
“El artículo 13 de la Ley Complementaria del Sistema de Protección al Consumidor establece lo siguiente:
Artículo 13.- Servicio de atención de reclamos.-
Sin perjuicio del derecho de los consumidores de iniciar las acciones correspondientes ante las autoridades competentes, los proveedores están obligados a atender los reclamos presentados por sus consumidores y dar respuesta a los mismos en un plazo no mayor a treinta (30) días calendario. Dicho plazo podrá ser extendido por otro igual cuando la naturaleza del reclamo lo justifique, situación que será puesta en conocimiento del consumidor antes de la culminación del plazo inicial. No podrá condicionarse la atención de reclamos de consumidores al pago previo del producto o servicio materia de dicho reclamo o de cualquier otro pago.
Es pertinente precisar que la referida disposición legal no genera un nuevo derecho de los usuarios para que sus reclamos sean atendidos, sino que regula a nivel de plazos, los alcances de una obligación a cargo de los proveedores, que se deriva del articulado del Texto Único Ordenado de la Ley del Sistema Protección al Consumidor, en lo que respecta a la idoneidad del servicio”.
[9] Ley N° 29571, Código de Defensa y Protección al Consumidor
Artículo 24.- Servicio de atención de reclamos
24.1 Sin perjuicio del derecho de los consumidores de iniciar las acciones correspondientes ante las autoridades competentes, los proveedores están obligados a atender los reclamos presentados por sus consumidores y dar respuesta a los mismos en un plazo no mayor a treinta (30) días calendario. Dicho plazo puede ser extendido por otro igual cuando la naturaleza del reclamo lo justifique, situación que es puesta en conocimiento del consumidor antes de la culminación del plazo inicial.
24.2 En caso de que el proveedor cuente con una línea de atención de reclamos o con algún medio electrónico u otros similares para dicha finalidad, debe asegurarse que la atención sea oportuna y que no se convierta en un obstáculo al reclamo ante la empresa.
24.3 No puede condicionarse la atención de reclamos de consumidores o usuarios al pago previo del producto o servicio materia de dicho reclamo o del monto que hubiera motivado ello, o de cualquier otro pago.
[10] Ley N° 29571, Código de Defensa y Protección al Consumidor
Artículo 88.- Reclamo de productos o servicios financieros y de seguros
88.1 Las entidades del sistema financiero y de seguros, en todas sus oficinas en la República, deben resolver los reclamos dentro del plazo establecido en la normativa correspondiente, sin perjuicio del derecho del consumidor de recurrir directamente ante la Autoridad de Consumo.
88.2 El reclamo debe presentarse y registrarse en la forma que determinan las normas de la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones.
88.3 En caso de identificarse comportamientos que tengan repercusión en intereses de terceros, el Indecopi, de oficio o por denuncia, inicia el procedimiento administrativo sancionador contra el proveedor responsable.
[11] En tal sentido, corresponde citar lo desarrollado en los fundamentos 6 y 7 de la Resolución N° 1563-2010/SC2-INDECOPI:
“6. En efecto, el artículo 13 del Decreto Legislativo Nº 1045, Ley Complementaria del Sistema de Protección al Consumidor, establece la obligación de atender los reclamos de los consumidores en un plazo de 30 días, precisando que dicha obligación no afecta el derecho de los consumidores de iniciar las acciones legales ante las autoridades competentes, eliminando con ello la necesidad de agotar el proceso de atención de reclamos como condición para la interposición de una denuncia.
7. Lo expuesto no debe entenderse como un desconocimiento de los mecanismos de solución de reclamos que los proveedores pueden implementar. Por el contrario, es un reconocimiento de la existencia de estos mecanismos para la protección última de los derechos de los consumidores. Sin embargo, en aras de una tutela efectiva de los mismos la norma faculta a que sea el consumidor quien elija una de estas vías o simultáneamente ambas. (...)”.
[12] Mediante el Decreto Supremo N° 107-2012-PCM se modificó –entre otros– el artículo 19 del Reglamento de Organización y Funciones del Indecopi, y con ello, la denominación de las Salas del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual.
[13] Dicha norma fue publicada en el diario oficial El Peruano el 1 de octubre de 2015. Asimismo, el numeral 21 de la Circular N° G-184-2015 indicó el 1 de enero de 2016 como fecha para su entrada en vigencia (salvo los numerales 5 y 8, que entraron en vigor al día siguiente de su publicación).
[14] Mediante el artículo tercero de la Resolución SBS N° 6202-2013, se aprobó el Anexo XXXV del Título V del Compendio de Normas de Superintendencia Reglamentarias del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones (aprobado primigeniamente por la Resolución Nº 080-98-EF/SAFP y sus modificatorias). Dicho anexo contiene las Cláusulas Generales del Documento de Registro SPP (DRSPP), desprendiéndose de la cláusula décima que luego de presentado el reclamo del afiliado, el plazo para solucionar la controversia es de 15 días hábiles. Por su parte, el artículo 24 del Reglamento de Pólizas de Microseguros (aprobado por Resolución SBS N° 2829-2016) establece que las empresas de seguros deberán atender los reclamos originados en una operación de microseguros en un plazo máximo de 15 días.
Siendo así, en la medida que los plazos establecidos para la atención de los reclamos efectuados a las AFP y los vinculados a microseguros resultan más céleres y tuitivos para los intereses de los consumidores, su aplicación es acorde al principio de protección mínima contenido en el artículo V numeral 6 del Título Preliminar del Código.
[15] En un caso similar, aunque antes de la entrada en vigencia del Código, la Sala mediante la Resolución N° 1719-2012/SC2-INDECOPI se pronunció en el siguiente sentido:
“22. Aun cuando el Banco señaló que el plazo fijado no vulneraba norma alguna, en tanto la Circular G-146-2009 establecía la posibilidad de extender el plazo de 30 días, si es que la naturaleza del caso lo justificaba, esta Sala no puede dejar de advertir que la referida Circular es un dispositivo inferior a una norma con rango de ley, por lo que debe prevalecer la Primera Disposición del Texto Único Ordenado de la Ley de Protección al Consumidor, norma que regula de forma específica la atención de reclamos en un plazo máximo de 30 días, los cuales pueden ser prorrogables por otros 30 días adicionales.
23. Una interpretación en contrario, conforme lo propone el Banco, generaría una incertidumbre en los consumidores respecto al plazo con el que cuentan las entidades financieras para resolver sus reclamos, generando situaciones en las que se podría vulnerar, debido a la asimetría informativa existente en el mercado financiero, los derechos que asisten a los consumidores, señalando plazos excesivos, poco idóneos e inoportunos. Así, el plazo máximo con el que contaba el Banco para atender el reclamo del señor (...) era de 30 días, prorrogables por un plazo adicional igual”.
[16] Cabe destacar que el artículo 1.3 del Código señala expresamente lo siguiente: “Es nula la renuncia a los derechos reconocidos por la presente norma, siendo nulo todo pacto en contrario”.
[17] La misma norma señala que las empresas pueden solicitar excepciones para la implementación de los canales de atención telefónica o electrónica, sustentando ello en su tamaño o el volumen de reclamos que registran.
[18] Adicionalmente, cabe destacar que los numerales 5.4 y 5.5 de la Circular Nº G-184-2015 indican que las empresas supervisadas deben contar además con un sistema de respaldo al sistema de atención de reclamos y registrar todos los reclamos que formulen los usuarios en un soporte informático que permita un adecuado seguimiento de la atención brindada a los mismos.
[19] Así, en la Exposición de Motivos de la Propuesta de la Comisión Revisora del Anteproyecto de Código de Protección y Defensa del Consumidor, al comentar la inclusión de la norma dirigida a regular el servicio de atención de reclamos, se indica que mediante dicha disposición “(...) el proveedor contará como un mecanismo de retroalimentación que le permita mantener un nivel de satisfacción de sus clientes más alto”.
[20] En este mismo sentido, el fundamento 14 de la Resolución Nº 0630-2011/SC2-INDECOPI señala lo siguiente: “(...) cabe indicar que si bien los proveedores tienen el derecho de organizar sus servicios de la forma que consideren pertinente, pero ese mismo derecho los obliga a asumir las consecuencias generadas por la modalidad de organización elegida. Así, cuando un proveedor decide no registrar o dejar constancia de los términos en que atiende los reclamos o pedidos de información de sus clientes, asume las dificultades de probanza que dicha decisión conllevará en una eventual disputa”.
[21] El Tribunal Constitucional ha señalado en el fundamento jurídico 13 de la STC Exp. Nº 3330-2004-AA que la libertad de empresa comprende cuatro tipo de libertades: (i) libertad de creación de empresa y acceso al mercado; (ii) libertad de organización, que contiene la libre elección de objeto, nombre, domicilio, tipo de empresa o de sociedad mercantil, facultades de los administradores, políticas de precios, créditos y seguros, contratación de personal y política publicitaria, entre otros; (iii) libertad de competencia; y (iv) libertad para cesar las actividades.
[22] Para tales efectos, se puede revisar Rusconi, D. (2009). Los derechos de los consumidores y usuarios. En: D. Rusconi (coord.), Manual de Derecho del Consumidor. Buenos Aires: Abeledo Perrot, pp. 109-110.
[23] Decreto Supremo N° 011-2011-PCM, Reglamento del Libro de Reclamaciones del Código de Protección y Defensa del Consumidor
Artículo 7.- Proveedores con varios establecimientos comerciales abiertos al público
Los proveedores que cuenten con más de un establecimiento comercial abierto al público deberán implementar un Libro de Reclamaciones de naturaleza física o virtual por cada uno de ellos.
[24] Esto se encuentra recogido en el artículo 4 del Reglamento del Libro de Reclamaciones del Código de Protección y Defensa del Consumidor, aprobado por el Decreto Supremo N° 011-2011-PCM y modificado por el Decreto Supremo N° 006-2014-PCM.
[25] Cabe señalar que conforme al artículo 151 del Código, los anexos II y III del Reglamento (modificado por el Decreto Supremo N° 006-2014-PCM) contienen los formatos de aviso para establecimientos físicos y portales web.
[26] Así, podemos citar la Resolución N° 042-2013/SPC-INDECOPI emitida el 9 de enero de 2013:
7. (...) los artículos 150 y 151 del Código son dispositivos normativos que contienen obligaciones legales expresamente diferentes, cuyo incumplimiento genera dos infracciones autónomas: la omisión de contar con el libro de reclamaciones, por un lado; y, la omisión de la exhibición del aviso informativo, de otro.
[27] Mediante la Resolución N° 074-2013/SPC-INDECOPI, del 14 de enero 2013, se indicó lo siguiente:
“32. Si bien dicha norma señala –de modo general– que los consumidores pueden exigir la entrega del libro de reclamaciones, a partir de un criterio lógico, se desprende que la entrega de dicho instrumento debe efectuarse sin obstáculos ante la solicitud efectuada por el consumidor. Ello, debido a que la consignación de una queja o reclamo en el libro de reclamaciones depende de la solicitud del consumidor, surgiendo así la obligación en el proveedor no solo de tener a su disposición dicho libro, sino también la obligación de proporcionarlo ante su pedido sin ejercer actos de obstrucción o dilatorios.
33. Entender que la obligación de entrega del libro de reclamaciones debe efectuarse sin actos de obstaculización o dilación resulta acorde con lo dispuesto por el artículo 151 del Código, que reconoce expresamente el derecho de los consumidores de solicitar el libro de reclamaciones ‘cuando lo estimen conveniente’. Ello, al margen de que el proveedor pueda ofrecer de manera paralela alguna opción que, de ser el caso, tenga como finalidad atender o absolver los motivos que dieron origen a la queja o reclamo del consumidor”.
[28] Sobre el deber de entregar el Libro de Reclamaciones, en segunda instancia, la Sala Especializada en Protección al Consumidor ha señalado en la Resolución N° 1233-2013/SPC-INDECOPI lo siguiente:
“23. En ese sentido, esta Sala interpreta que cuando el artículo 152 del Código establece que los consumidores pueden exigir la entrega del libro de reclamaciones, se entiende que también estarán comprendidos como tales todos aquellos que acuden al establecimiento comercial con la intención de entablar una relación de consumo no limitándose a quienes hayan contratado.
24. En consecuencia, en caso que un consumidor finalmente no contrate con el proveedor pero considere manifestar su disconformidad por la atención recibida, podrá solicitar el libro de reclamaciones para dejar constancia de dicha situación y ante lo cual el proveedor se encuentra obligado a entregárselo”.
[29] Decreto Supremo N° 011-2011-PCM, Reglamento del Libro de Reclamaciones del Código de Protección y Defensa del Consumidor (modificado por el Decreto Supremo N° 006-2014-PCM)
Artículo 6.- Atención del reclamo
(...)
En el caso que de la lectura del detalle de la reclamación, se evidencie que se trata de un reclamo, aun cuando el consumidor haya marcado erróneamente la opción “queja” de la Hoja de Reclamaciones o no haya marcado ninguna opción, el proveedor deberá darle el trámite de un reclamo, conforme a lo establecido en el presente Reglamento.
(...).