TEMA RELEVANTE

En el presente artículo el autor desarrolla las particularidades y aplicación del principio de presunción de veracidad en la jurisprudencia del Tribunal de Contrataciones del Estado. Asimismo, realiza un análisis de su desarrollo en el Derecho Administrativo y su regulación en la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento. Precisa también que la prueba que permita verificar la transgresión del citado principio corresponderá a la naturaleza del documento o declaración jurada objeto de fiscalización.

PALABRAS CLAVE

Procedimiento administrativo / Presunción de veracidad / Documento falso / Sanción / Prueba

Recibido: 01/12/2017

Aprobado: 04/12/2017

I. LAS CONTRATACIONES PÚBLICAS EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

El procedimiento sancionador, en general, establece una serie de pautas mínimas comunes para que las entidades administrativas con competencia, para la aplicación de sanciones a los administrados, la ejerzan de manera previsible y no arbitraria^[1], es así que el Derecho sancionador administrativo como parte del Derecho sancionador general está sujeto a reglas específicas y predeterminadas que protegen al administrado de un accionar arbitrario, de modo tal que solo se sancionen las conductas realmente lesivas para el ordenamiento público.

Las reglas y parámetros del procedimiento sancionador regulados en el Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS, Decreto que aprueba el Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley Nº 27444 (TUO que recoge las modificatorias de los Decretos Legislativos Nºs 1272 y 1295), Ley del Procedimiento Administrativo General, con fe de erratas del 30 de marzo de 2017; son de aplicación supletoria a otros procedimientos administrativos sancionadores regulados en normas especiales. Asimismo, las sanciones administrativas en el ámbito del régimen de contratación estatal y de conformidad con el artículo 50 de la Ley Nº 30225, Ley de Contrataciones del Estado, modificada por el Decreto Legislativo Nº 1341, se diferencian entre distintas clases de sanciones, mediante las cuales, el Tribunal sanciona a los proveedores, participantes, postores y/o contratistas.

II. EL PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE VERACIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

De conformidad al numeral 1.7 del artículo IV del Título Preliminar y al artículo 49 del Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS, Decreto que aprueba el Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (del 20 de marzo de 2017), con fe de erratas del 30 de marzo de 2017, se hace referencia al denominado principio de presunción de veracidad; pues bien, la norma le otorga un carácter como principio y otro como norma, tal como veremos a continuación (ver cuadro Nº 1).

De lo expuesto, se puede evidenciar que este principio de presunción de veracidad admite prueba en contrario que determine la falsedad o inexactitud de los documentos presentados o las declaraciones formuladas por los administrados, obligando a la Administración Pública (entidades públicas según el artículo I del Título Preliminar del TUO de la Ley Nº 27444) a abandonar de la referida presunción. Asimismo, cabe precisar que la presunción de veracidad, ya sea como principio o como norma, no tiene –como categoría propia del Derecho Público que persigue simplificar y reducir los costos del procedimiento administrativo– un carácter absoluto. En ese sentido la Opinión Nº 002-2006/GTN señala que si nos remitimos al texto mismo de las normas reseñadas, observamos que la sola existencia de una prueba en contra de lo afirmado en las declaraciones juradas, limita la operatividad plena de dicho instrumento, obligando a las autoridades administrativas a abandonar la referida presunción.

En ese sentido, “la presunción de veracidad establece el nivel de confianza que la administración pública tiene respecto de los ciudadanos que se relacionan con ella y se basa en suponer, en tanto no se descubra lo contrario, que el administrado dice la verdad cuando se acerca a ella para obtener un pronunciamiento” (Rojas Leo, 2001). Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado en la STC Expediente Nº 010-2002-AI/TC, STC Exp. Nº 05608-2013-PA/TC “(…) una de las garantías que asisten a las partes del proceso es la de presentar los medios probatorios necesarios que posibiliten la creación de convicción en el juzgador sobre la veracidad de sus argumentos (…)”. Asimismo, como principio implica “la fijación del deber del administrado de comprobar la autenticidad de la documentación e información que declare ante la Entidad (...) de lo cual se desprende que por el hecho de presentar al procedimiento un determinado documento, se presumirá que, su veracidad ha sido comprobada por quien lo emplea en el procedimiento”. (Morón Urbina, 2011, p. 77)

De igual modo, el referido Tribunal de Constitucional ha establecido en la STC Exp. Nº 00331-2014-PHD/TC que “(…) el principio de presunción de veracidad que informa los procedimientos seguidos ante la Administración permite presumir que en los documentos y declaraciones formuladas por los funcionarios públicos son veraces y ciertos los hechos que allí se afirman (artículo 17 de la Ley 27444), más aún si se trata, como lo entiende este Tribunal, de su actuación en sede jurisdiccional. Por ello, la emplazada tiene la obligación de contestar la presente demanda con veracidad y exactitud, y los documentos presentados en autos deben reflejar la información que esta custodia. Por tanto, atendiendo al agravio producido, tales conductas no se deben repetir, a fin de evitar la lesión de bienes y valores constitucionales y preservar la necesaria credibilidad de la cual debe gozar la Administración (…)”.

Finalmente, el citado Tribunal Constitucional agrega en la STC Exp. Nº 06203-2013-PA/TC que “(…) Artículo IV, numeral 1.7, de la Ley del Procedimiento Administrativo General, consagra el principio de presunción de veracidad, que establece que en la tramitación del procedimiento administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman (…)”.

III. EL PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE VERACIDAD EN LAS CONTRATACIONES PÚBLICAS

1. Criterio normativo

En el presente apartado mencionaremos las referencias que se realizan respecto al principio de presunción de veracidad en el marco de las contrataciones públicas (ver cuadro Nº 2).

2. Criterio jurisprudencial

En este apartado analizaremos los casos más recientes sobre el principio de presunción veracidad en el marco de la jurisprudencia del Tribunal de Contrataciones del Estado.

a) Resolución Nº 0663-2017-TCE-S2

En este caso, Tribunal de Contrataciones ha precisado que “(…) Sin perjuicio de lo expuesto, es importante mencionar que, tanto de la revisión de la documentación obrante en el expediente administrativo como del análisis expuesto, es posible advertir que al haber sido el propio contratista quien aportó los documentos cuestionados, este tenía conocimiento que la información que contenían no era veraz, lo cual acredita la culpabilidad de la Contratista, conforme a lo establecido en el numeral 10 del artículo 246 del TUO de la LPAG. En esa misma línea, este Colegiado no advierte condiciones eximentes de responsabilidad administrativa por parte del contratista (…)”.

b) Resolución Nº 0720-2017-TCE-S2:

Asimismo, el Tribunal de Contrataciones del Estado precisa que “(…) conforme se aprecia, la citada empresa solo se ha limitado a cuestionar las comunicaciones efectuadas por los supuestos emisores que acreditan la falsedad de la documentación bajo análisis, sin presentar prueba alguna que acredite la veracidad de los documentos falsos, habiendo tenido el plazo suficiente para actuar las pruebas que consideraban, acreditando no solo la veracidad de la emisión de contratos y de sus constancias, sino el contenido de los mismo, sin que, como se ha indicado, ello haya sido así, por el contrario no ha rebatido las declaraciones de los supuestos emisores (…) quienes han brindado información sobre la falsedad de los documentos. En esa línea, es posible advertir que la verificación de la documentación cuestionada se encontraba en la esfera de actuación de cada uno de los integrantes del consorcio, correspondiendo a estos el deber de diligencia en garantizar que los documentos sean veraces, por lo que no habiendo sido diligentes en dicho actuar, este Colegiado considera que la culpabilidad de los integrantes del consorcio se encuentra acreditada, Asimismo, en atención a lo establecido en el TUO de la LPAG, este Colegiado no advierte condiciones eximentes de responsabilidad administrativa, por parte de los integrantes del consorcio, en la comisión de la infracción incurrida (…)”.

c) Resolución N° 0929-2017-TCE-S3

De igual forma, el referido Tribunal de Contrataciones ha señalado que “(…) En torno a dicho argumento, este Colegiado aprecia que, en el presente proceso de selección para que los postores acrediten el factor experiencia del postor, debían presentar, entre otros documentos, los comprobantes de pago cuya cancelación se acredite; es decir, estos documentos debían ser emitidos por los propios postores y estar debidamente cancelados. En el presente caso, el adjudicatario, como se ha podido evidenciar, emitió una factura por un servicio que la entidad beneficiaria (el Instituto Peruano del Deporte) no canceló, no obstante, presentó dicho documento para acreditar su experiencia, aun cuando la factura en cuestión se encontraba anulada, por lo que su argumento respecto a que ‘por error’ presentó la factura cuestionada carece de sustento y verosimilitud.

Asimismo, en aplicación del numeral 42.1 del artículo 42 de la LPAG, el adjudicatario estaba en la obligación de verificar el contenido veraz de la factura cuya inexactitud ha quedado acreditada (…)”.

d) Resolución Nº 0961-2017-TCE-S1

También, el Tribunal de Contrataciones ha precisado que “(…) Al respecto, de la revisión de los actuados en el presente procedimiento, se desprende que el adjudicatario manifestó que la copia del correo electrónico del 14 de marzo de 2017, no constituye un medio probatorio suficiente para desvirtuar la veracidad de dicho documento, en la medida que presentó, como parte de su oferta, una copia legalizada notarialmente del certificado en mención, el mismo que, a su parecer, denota ‘mayor’ validez.

En ese contexto, resulta pertinente señalar que, como puede verificarse, no solo obra en el expediente copia de un correo electrónico, sino, se han presentado declaraciones de quien figura como emisor del documento cuestionado [TECSUP], negando que el supuesto beneficiario fue estudiante en dicha institución, razón por la cual el argumento del adjudicatario en este extremo no desvirtúa las declaraciones sobre la naturaleza fraudulenta del documento en examen y, por ende, puede concluirse que mediante la presentación del certificado de diciembre de 2010, este transgredió el principio de presunción de veracidad que rige la materia (…)”.

e) Resolución Nº 2406-2017-TCE-S1

De otro lado, el Tribunal de Contrataciones ha dejado establecido que “(…) Atendiendo a lo expresado y de una evaluación integral del expediente, no se aprecian elementos que desvirtúen el principio de presunción de veracidad del cual se encuentra premunido la Constancia de Prestación del 27 de diciembre de 2012, de acuerdo con lo establecido en el numeral 1.7 del artículo IV del Título Preliminar de la LPAG. Por tal motivo, en el caso de autos, no se ha logrado generar convicción en el Tribunal de que el documento aludido sea falso o adulterado.

En torno a ello, resulta pertinente tener en cuenta que, para establecer la responsabilidad de un administrado, debe contarse con todas las pruebas suficientes para determinar la comisión de la infracción y la responsabilidad de tal hecho, para que se produzca convicción suficiente en la Sala a fin de emitir el pronunciamiento correspondiente y logre desvirtuarse la presunción de inocencia que lo protege, según el cual se impone el deber de probar más allá de la duda razonable, la existencia de la infracción y la culpabilidad del autor del hecho.

En línea con lo esbozado, cabe resaltar que, si bien la presunción de inocencia es un principio del Derecho Penal, el mismo también es aplicable a la potestad sancionadora de la administración, el cual impone el deber de probar, más allá de la duda razonable, la existencia de la infracción y la culpabilidad del autor del hecho, circunstancia que no se aprecia en el presente caso. En atención a ello, debe prevalecer, en relación al administrado, la presunción de licitud y de inocencia (…)”.

f) Resolución N° 2427-2017-TCE-S3

De igual manera, el Tribunal de Contrataciones del Estado ha señalado que “(…) Una vez verificado dicho supuesto, y a efectos de determinar la configuración de la infracción corresponde acreditar la falsedad del documento presentado o la inexactitud de la información presentada, en este caso, ante la entidad, independientemente de quién haya sido el autor de la falsificación o de las circunstancias que hayan conducido a la falsificación o inexactitud; ello en salvaguarda de los principios de moralidad y presunción de veracidad, los cuales tutelan toda actuación en el marco de las contrataciones estatales, y que, a su vez, integran el bien jurídico tutelado de la fe pública .

En ese orden de ideas, un documento falso es aquel que no fue expedido o suscrito por su emisor correspondiente, es decir por aquella persona natural o jurídica que aparece en el mismo documento como su autor o suscriptor; o aquel documento que, siendo válidamente expedido, haya sido adulterado en su contenido. Por otro lado, la información inexacta supone un contenido que no es concordante o congruente con la realidad, lo que constituye una forma de falseamiento de esta.

Para ambos supuestos –documento falso e información inexacta– la presentación de un documento con dichas características, supone el quebrantamiento del principio de presunción de veracidad, de conformidad con lo establecido en el numeral 1.7 del artículo IV del Título Preliminar, y el numeral 49.1 del artículo 49 del TUO de la LPAG.

Al respecto, el numeral 49.1 del artículo 49 del mismo cuerpo legal, además de reiterar la observancia del principio de presunción de veracidad, dispone que todas las declaraciones juradas, los documentos sucedáneos y la información incluida en los escritos y formularios que presenten los administrados para la realización de procedimientos administrativos, se presumen verificados por quien hace uso de ellos. Sin embargo, esta presunción admite prueba en contrario, en la medida en que es atribución de la Administración verificar la documentación presentada, cuando existan indicios suficientes de que la información consignada no se ajusta a la verdad.

Sin embargo, conforme al propio numeral 1.7 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, la presunción de veracidad admite prueba en contrario, en la medida que es atribución de la Administración Pública verificar la documentación presentada. Dicha atribución se encuentra reconocida en el numeral 1.16 del mismo artículo, cuando, en relación con el principio de privilegio de controles posteriores, dispone que la autoridad administrativa se reserve el derecho de comprobar la veracidad de la documentación presentada (…)”.

g) Resolución Nº 2488-2017-TCE-S1

En esta Resolución el Tribunal de Contrataciones precisa que “(…) Dicha infracción implica la verificación del quebrantamiento del principio de presunción de veracidad, contemplado en el numeral 1.7 del artículo IV del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo N° 006-2017-JUS, en adelante la LPAG, presunción por la cual, en la tramitación del procedimiento administrativo, la administración presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman, salvo exista prueba en contrario.

Cabe precisar que el tipo infractor se sustenta en el incumplimiento de un deber que, en el presente caso, se encuentra regulado por el inciso 4 del artículo 65 de la LPAG, norma que expresamente establece que los administrados tienen el deber de comprobar, previamente a su presentación ante la entidad, la autenticidad de la documentación sucedánea y de cualquier otra información que se ampare en la presunción de veracidad.

Como correlato de dicho deber, el numeral 49.1 del artículo 49 de la LPAG, además de reiterar la observancia del principio de presunción de veracidad, dispone que la administración presume verificados todas las declaraciones juradas, los documentos sucedáneos presentados y la información incluida en los escritos y formularios que presenten los administrados para la realización de procedimientos administrativos, por quien hace uso de ellos.

Sin embargo, conforme el propio numeral 1.7 del artículo IV del Título Preliminar de la LPAG lo contempla, la presunción de veracidad admite prueba en contrario, en la medida en que es atribución de la Administración Pública verificar la documentación presentada. Dicha atribución se encuentra reconocida en el numeral 1.16 del mismo artículo, cuando, en relación con el principio de privilegio de controles posteriores, dispone que la autoridad administrativa se reserva el derecho de comprobar la veracidad de la información presentada (…)”.

CONCLUSIONES

- El Tribunal de Contrataciones del Estado ha señalado con relación a la falsedad de los documentos, en reiterados y uniformes pronunciamientos, que, para acreditar dicha situación es necesario probar que los documentos cuestionados no hayan sido expedidos ya sea por el órgano o agente emisor correspondiente, o que no hayan sido firmado por quien o quienes aparecen como suscriptores del mismo, o que, siendo debidamente expedidos, hayan sido adulterados en su contenido. De otro lado, también de acuerdo a lo expresado en reiterados y uniformes pronunciamientos del Tribunal, la inexactitud de la información se configura con la presentación de información no concordante con la realidad, lo que constituye una forma de falseamiento de la misma.

- La presunción de veracidad puede desvirtuarse si existe prueba de que lo afirmado en documentos y declaraciones juradas no corresponde a la verdad de los hechos. Al respecto, la prueba que permita verificar la transgresión al principio de presunción de veracidad corresponderá a la naturaleza del documento o declaración jurada objeto de fiscalización, dicha prueba deberá generar convicción sobre la falta de veracidad o inexactitud en el titular de la entidad.

BIBLIOGRAFÍA

• Fuentes Bardají, J. (2009). Manual de Derecho administrativo sancionador. Tomo I. (2^a edición). Navarra: Thomson Reuters.
• Morón Urbina, J. (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General (9^a edición). Lima: Gaceta Jurídica.
• Nieto García, A. (2005). Derecho administrativo sancionador. (4^a edición). Madrid: Editorial Tecnos.
• Ramírez Torrado, M. (2008) “Consideraciones de la Corte Constitucional acerca del principio de culpabilidad en el ámbito sancionador administrativo”. En: Revista de Derecho de la División de Ciencias Jurídicas de la Universidad del Norte (29). Barranquilla.

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* Docente universitario del curso de Derecho Administrativo Económico en la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Doctorado en Derecho Público por la Escuela Doctoral de la Universidad de Orleans, Francia. Magíster en Derecho, Economía y Gestión con mención en Derecho y Administración Pública por la Escuela de Derecho de la Universidad de Orleans. Máster en Derecho, Economía y Gestión con finalidad en investigación y con especialidad en Derecho, Contencioso Público y Contratación Pública por la Escuela de Derecho de la Universidad de Orleans. Abogado por la UNMSM. Estudios de especialización en Derecho Administrativo en la Escuela de Derecho de la Universidad de La Sorbona de París (Universidad París 1 Panteón-Sorbona).

^[1] Resolución Nº 00488-2013-SERVIR/TSC-Segunda Sala, FJ 16.