CRITERIO DEL TRIBUNAL

La pérdida de la ejecutoriedad de los actos administrativos sanciona la inactividad de la administración y, al mismo tiempo, resguarda el principio de seguridad jurídica asegurando que los administrados no se encuentren indefinidamente en una situación jurídica subjetiva de desventaja frente al Estado. Ciertamente, dicha norma no tiene por finalidad premiar la inactividad del Estado fulminando los efectos de los actos administrativos que este decide no ejecutar oportunamente.

BASE LEGAL

Código Procesal Constitucional: arts. 69 y 70.

TUO de la Ley de Procedimiento Administrativo General: art. 202, num. 1.2.

FALLO DE REFERENCIA

“[M]ediante el proceso de cumplimiento se brinda protección al derecho fundamental a asegurar y exigir la eficacia de las normas legales y de los actos administrativos, y eso conlleva a que este Colegiado procure, en la dimensión objetiva, la defensa de la eficacia de las normas legales y actos administrativos, la cual debe efectuarse dentro del marco de respeto a la Constitución y a la ley; vale decir, la protección a la eficacia de los actos administrativos se materializará siempre que estos no contravengan la normativa vigente” (STC Exp. Nº 01683-2009-PC/TC, f. j. 10).

PALABRAS CLAVE

Acto administrativo / Ejecutoriedad / Ley del Procedimiento Administrativo General / Debido procedimiento administrativo / Administración Pública / Administrados

EXP. Nº 06063-2014-PC/TC-LIMA

MARÍA TERESA VELARDE MUÑOZ

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 22 días del mes de marzo de 2017, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados Miranda Canales, Ledesma Narváez, Urviola Hani, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña María Teresa Velarde Muñoz contra la sentencia de fojas 125, de 22 de octubre de 2014, expedida por la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de cumplimiento de autos.

ANTECEDENTES

El 27 de abril de 2010, la recurrente interpone demanda de cumplimiento contra doña María Villanueva Ramos subgerente de Administración Tributaria de la Municipalidad Distrital de Chorrillos a fin de que acate la Resolución de Alcaldía Nº 4433/2001-MDCH, de 27 de setiembre de 2001 (cfr. fojas 13). Señala que, mediante dicha resolución, se determinó que no corresponde cobrar arbitrios por separado a los condóminos del predio ubicado en el Jirón Las Antaras, Manzana K, Lote 16 de la Urbanización San Juan Bautista de Villa debiendo unificarse dichos arbitrios a su nombre, a partir del año 2001, pues existe constituye una sola unidad inmobiliaria. Manifiesta que, pese a la antigüedad de dicha resolución, la emplazada se niega a ejecutarla y continúa cobrando arbitrios a ella y sus condóminos como si fueran propietarios de predios independientes.

El 2 de junio de 2010, la Municipalidad Distrital de Chorrillos deduce la excepción de incompetencia por considerar que la controversia debe dilucidarse en el proceso contencioso-administrativo urgente que constituye una vía procesal igualmente satisfactoria al proceso de cumplimiento. Además, deduce la excepción de prescripción extintiva señalando que la demanda es extemporánea pues, conforme al artículo 193, inciso 1, de la Ley Nº 27444 de Procedimiento Administrativo General, no es posible ejecutar un acto administrativo que supere los cinco años de antigüedad. Sin perjuicio de ello, contesta la demanda señalando que el mandamus carece de virtualidad pues, pese a que han transcurrido más de cinco años desde que este adquirió firmeza, no se ha dado inicio a los actos necesarios para ejecutarlo.

Mediante resolución de 2 de mayo de 2013, el Sétimo Juzgado Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima declara infundadas las excepciones deducidas por considerar, de un lado, que tiene competencia para conocer el proceso de cumplimiento de autos conforme al artículo 51 del Código Procesal Constitucional y, de otro lado, que la demanda no resulta extemporánea por haber sido interpuesta dentro del plazo de prescripción reconocido en el artículo 69 del Código Procesal Constitucional.

A su vez, mediante sentencia de 31 de marzo de 2014, el juzgado declara fundada la demanda señalando que el acto administrativo cuyo cumplimiento se requiere supera los requisitos establecidos, con calidad de precedente, en la STC Exp. Nº 00168-2005-PC/TC. Además, señala que el artículo 193, inciso 1, de la Ley Nº 27444, de Procedimiento Administrativo General, no es aplicable al caso pues únicamente se refiere a los actos administrativos contrarios al interés de los administrados.

Finalmente, mediante sentencia de 22 de octubre de 2014, la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima revoca la apelada y, reformándola, declara improcedente la demanda por considerar que la ejecución del mandamus es compleja pues implicaría “afectar los requerimientos de pago de tributos municipales que viene realizando la Municipalidad de Chorrillos a cada uno de los copropietarios” del inmueble. Por lo tanto, concluye que no se superan los requisitos de procedibilidad establecidos con calidad de precedente, en la STC Exp. Nº 00168-2005-PC/TC.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. El objeto del proceso es que se ordene el cumplimiento de la Resolución de Alcaldía Nº 4433/2001-MDCH, de 27 de setiembre de 2001, que declara procedente el pedido de unificación de arbitrios municipales a nombre de la actora respecto del inmueble ubicado en el Jirón Las Antaras, Manzana K, Lote 16 de la Urbanización San Juan Bautista de Villa, a partir del año 2001. Por tanto, el asunto litigioso radica en determinar si dicha pretensión es atendible.

Procedibilidad de la demanda

2. El artículo 69 del Código Procesal Constitucional establece el siguiente requisito especial para la procedibilidad de la demanda de cumplimiento:

Para la procedencia del proceso de cumplimiento se requerirá que el demandante previamente haya reclamado, por documento de fecha cierta, el cumplimiento del deber legal o administrativo, y que la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no haya contestado dentro de los diez días útiles siguientes a la presentación de la solicitud. Aparte de dicho requisito, no será necesario agotar la vía previa.

3. En el presente caso, la recurrente solicitó a la Municipalidad Distrital de Chorrillos que dé cumplimiento a la Resolución de Alcaldía Nº 4433/2001-MDCH mediante carta notarial recibida el 5 de marzo de 2010 (cfr. fojas 3) el cual constituye un documento de fecha cierta. Está acreditado que dicha comunicación no ameritó respuesta alguna por parte de la emplazada razón por la cual la actora interpuso la demanda de cumplimiento de autos el 27 de abril de 2010; es decir, dentro del plazo establecido en el artículo 69 del Código Procesal Constitucional. Por lo tanto, debe darse por cumplido dicho requisito de procedibilidad.

4. Además, debe tomarse en cuenta que, mediante la sentencia emitida con calidad de precedente en el Exp. Nº 00168-2005-PC/TC, este Tribunal Constitucional precisó los requisitos mínimos que debe cumplir una norma legal o acto administrativo para ser exigible mediante el proceso de cumplimiento. Así señaló que, además de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el mandato previsto en la ley o en el acto administrativo debe: a) ser vigente; b) ser cierto y claro, es decir, inferirse indubitablemente de la norma legal o acto administrativo en cuestión; c) no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares; d) ser de ineludible y obligatorio cumplimiento; y, e) ser incondicional. También señaló que, en el caso exclusivo de los actos administrativos, estos deben: f) reconocer un derecho incuestionable del reclamante; y, g) permitir individualizar al beneficiario.

5. En el presente caso se advierte que, pese a su antigüedad, la Resolución de Alcaldía Nº 4433/2001-MDCH se encuentra vigente al no haber sido anulada ni dejada sin efecto mediante pronunciamiento jurisdiccional o administrativo alguno. Además, consta que esta contiene un mandato cierto y claro; esto es, unificar el cobro de los arbitrios respecto del predio ubicado en el Jirón Las Antaras, Manzana K, Lote 16 de la Urbanización San Juan Bautista de Villa en la recurrente.

6. Dicho mandato no se encuentra sujeto a controversia compleja o interpretaciones dispares; por el contrario, su tenor es claro: a partir del año 2001 la Municipalidad Distrital de Chorrillos debió unificar el cobro de los arbitrios correspondientes a dicho predio en la actora absteniéndose de realizar cobros por ese concepto a cada uno de sus condóminos por separado. Además, el mandamus es de obligatorio e ineludible cumplimiento y de carácter incondicional.

7. Finalmente, debe tomarse en cuenta que el acto administrativo objeto de litis identifica en forma expresa a sus beneficiarios –entre los cuales se encuentra la actora– y reconoce a favor de ellos un derecho en forma incuestionable. Por lo tanto, deben considerarse superados los requisitos de procedibilidad establecidos, con calidad de precedente, en la STC Exp. Nº 00168-2005-PC/TC.

8. Además, no se advierte que, en el presente caso, se configure alguna de las causales de improcedencia de la demanda de cumplimiento establecidas en el artículo 70 del Código Procesal Constitucional. En consecuencia, corresponde pronunciarse respecto al fondo de la controversia.

Análisis de la controversia

9. A lo largo del proceso, la emplazada ha justificado su negativa a ejecutar la Resolución de Alcaldía Nº 4433/2001-MDCH en el artículo 193 de la Ley Nº 27444. En su parte pertinente, dicha norma establecía lo siguiente:

Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos pierden efectividad y ejecutoriedad en los siguientes casos: (...)

Cuando transcurridos cinco años de adquirido firmeza, la administración no ha iniciado los actos que le competen para ejecutarlos.

10. Sin embargo, dicha disposición ha sido derogada por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, publicado en el diario oficial El Peruano el 21 de diciembre de 2016, y sustituida por el siguiente texto:

Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos pierden efectividad y ejecutoriedad en los siguientes casos: (...)

Cuando transcurridos dos (2) años de adquirido firmeza, la administración no ha iniciado los actos que le competen para ejecutarlos.

11. La emplazada alega que, habiéndose vencido largamente dichos plazos contados desde el momento en que la Resolución de Alcaldía Nº 4433/2001-MDCH adquirió firmeza, no corresponde ordenar su ejecución mediante el proceso de cumplimiento.

12. Este Tribunal Constitucional discrepa de dicha interpretación. El artículo 193 de la Ley Nº 27444 no regula causales de nulidad o inexigibilidad radical de los actos administrativos. Por el contrario, se refiere a los casos en que estos pierden ejecutoriedad; es decir, a las circunstancias en que las entidades administrativas pierden la facultad de ejecutar un mandato coactivamente mediante la facultad de autotutela que la ley reconoce a su favor.

13. Así, la pérdida de la ejecutoriedad de los actos administrativos sanciona la inactividad de la administración y, al mismo tiempo, resguarda el principio de seguridad jurídica asegurando que los administrados no se encuentren indefinidamente en una situación jurídica subjetiva de desventaja frente al Estado. Ciertamente, dicha norma no tiene por finalidad premiar la inactividad del Estado fulminando los efectos de los actos administrativos que este decide no ejecutar oportunamente.

14. En consecuencia, este Tribunal Constitucional advierte que no existe justificación válida para dejar de ejecutar la Resolución de Alcaldía Nº 4433/2001-MDCH la cual constituye un acto administrativo firme y de obligatorio cumplimiento cuya legalidad debe presumirse. Por tanto, debe estimarse la demanda de cumplimiento de autos y, en consecuencia, ordenar a la Municipalidad Distrital de Chorrillos ejecutar el mandamus en cuestión sin que ello implique la devolución, de manera automática, de cualquier suma de dinero que hubiera sido pagada en exceso por concepto de arbitrios.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú, HA RESUELTO

Declarar FUNDADA la demanda de cumplimiento; por tanto, ordenar a la Municipalidad Distrital de Chorrilos cumplir con la Resolución de Alcaldía Nº 4433/2001-MDCH, de 27 de setiembre de 2001, que ordena unificar a nombre de la actora los arbitrios municipales respecto del inmueble ubicado en el Jirón Las Antaras, Manzana K, Lote 16 de la Urbanización San Juan Bautista de Villa más el pago de los costos del proceso.

Publíquese y notifíquese

SS. MIRANDA CANALES; LEDESMA NARVÁEZ; URVIOLA HANI; BLUME FORTINI; RAMOS NÚÑEZ; SARDÓN DE TABOADA; ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA

Es la primera vez que el Tribunal Constitucional interpreta la legislación sobre ejecutoriedad de los actos administrativos

Aunque esta sentencia se refiere a hechos que ocurrieron antes de la publicación y entrada en vigencia del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, TUO de la LPAG), el texto actual de la norma en cuestión no es un impedimento para comprender la decisión a cabalidad.

Los cambios que ha experimentado recientemente la norma interpretada por el Tribunal Constitucional están vinculados al plazo con que cuenta la Administración Pública para ejecutar sus propios actos. Así, el artículo 202 del TUO de la LPAG establece que un acto administrativo pierde ejecutoriedad cuando hayan transcurrido dos años desde que adquirió firmeza y la Administración no haya iniciado los actos que le competen para ejecutarlos (numeral 1.2).

Con la sentencia bajo comentario, el Alto Colegiado ha precisado que la norma debe ser entendida en el sentido de que no se refiere a los actos administrativos que benefician a los ciudadanos. Los argumentos para esta interpretación son, básicamente: primero, que la norma en cuestión no regula causales de nulidad o inexigibilidad radical de los actos administrativos, sino que esta se refiere a los casos en que las entidades administrativas pierden la facultad de ejecutar un mandato coactivamente mediante la de autotutela que la ley reconoce a su favor; y, segundo, que la pérdida de la ejecutoriedad de los actos administrativos sanciona la inactividad de la Administración y resguarda el principio de seguridad jurídica, asegurando que los administrados no se encuentren indefinidamente en una situación jurídica subjetiva de desventaja frente al Estado.

Aunque en principio podría considerarse válida esta interpretación, destaca el hecho de que los argumentos que la sostienen parecen ser de naturaleza teleológica, pero el Tribunal Constitucional no explica cómo ha descubierto la intención del legislador al momento de elaborar la norma interpretada. Y es que la interpretación teleológica no es atribuir a una norma aquello que el intérprete considera que fue la intención del legislador, sino que se debe estudiar los orígenes de la norma o los debates previos a su aprobación para descubrir la voluntad de quien la redactó.