El autor del presente informe desarrolla las principales consideraciones que ha contemplado el nuevo régimen disciplinario instaurado por la Ley del Servicio Civil, aplicable a todos los regímenes laborales de la Administración Pública. Se destaca en un apartado el criterio que, en calidad de precedente administrativo, ha establecido el Tribunal del Servicio Civil sobre la prescripción de la potestad disciplinaria del Estado.

Palabras clave
Régimen disciplinario / Sanción / Prescripción

Recibido: 05/01/2017
Aprobado: 31/01/2017

INTRODUCCIÓN

El recurso humano en la Administración Pública se rige actualmente por disposiciones dispersas que dificultan su adecuado funcionamiento y progresión. Ello podría deberse a que en el Estado, como mínimo, existen tres regímenes laborales (Decretos Legislativos Nº 276, 728 y 1057), cada uno con distintas regulaciones que suponen obligaciones disimiles.

La Ley del Servicio Civil (en adelante, la LSC), Ley Nº 30057, busca ordenar la administración de los recursos humanos en el Estado, promoviendo para tal efecto preceptos orientados a la mejora de los ingresos de los servidores, tratamientos disciplinarios, entre otros aspectos.

Para cumplir con una de sus finalidades, el régimen de la LSC ha dispuesto la unificación del sistema disciplinario en las distintas entidades del Estado. Todo ello a partir de lo establecido en su décima disposición complementaria final que expresamente señala lo siguiente:

“DÉCIMA. APLICACIÓN DEL RÉGIMEN SANCIONADOR Y PROCESO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO

A partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, los procesos administrativos disciplinarios en las entidades públicas se tramitan de conformidad con lo estipulado en la presente Ley y sus normas reglamentarias. El Código de Ética de la Función Pública, Ley N° 27815, se aplica en los supuestos previstos en la presente norma.

Queda prohibida la aplicación simultánea del régimen disciplinario establecido en la presente Ley y la Ley del Código de Ética de la Función Pública o su Reglamento, para una misma conducta infractora, en el mismo procedimiento administrativo disciplinario.

(…)”.

Bajo dicho contexto, los trabajadores del Estado en sus distintos regímenes laborales se sujetarán al régimen disciplinario y procedimiento sancionador regulado por la LSC, que de acuerdo con lo establecido en la undécima disposición complementaria transitoria de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM, se encuentra vigente desde el 14 de setiembre del año 2014¹.

No obstante, se han presentado algunas contradicciones sobre aspectos trascendentales que rigen la facultad punitiva del Estado. Se trata, específicamente, de la prescripción del régimen disciplinario y procedimiento sancionador que le asiste al Estado, lo que ha conllevado a que el Tribunal del Servicio Civil, a través de la Resolución de Sala Plena Nº 001-2016-SERVIR/TSC, determine la correcta aplicación de dicho extremo del nuevo régimen disciplinario. Tal consideración será objeto de atención en los siguientes acápites, no sin abordar algunas consideraciones preliminares que permitan la mejor comprensión del tema.

I. Régimen disciplinario y procedimiento sancionador en la Administración Pública

1. Normas directivas

Con el objeto de desarrollar las nuevas reglas del régimen disciplinario y procedimiento sancionador instaurado por la LSC y su Reglamento general, la Autoridad Nacional del Servicio Civil - Servir, mediante la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 101-2015-SERVIR-PE, publicada el 24 de marzo de 2015, emitió la Directiva N° 02-2015-SERVIR/GPGSC denominada “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil”, la misma que fue modificada mediante el Anexo 1 de la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 092-2016-SERVIR-PE, publicada el 23 de junio del año pasado.

La finalidad de la precitada modificación fue precisar el vigente régimen jurídico disciplinario aplicable a las entidades públicas y servidores civiles. Es así que las modificaciones recayeron sobre 6 aspectos vinculados al régimen disciplinario regulado por el marco normativo de la LSC según el siguiente detalle:

- Detalle sobre lo que debe entenderse por exservidor para efecto del régimen disciplinario: con esta precisión, se pretende hacer efectivo los dos mecanismos de sanción previstos en el régimen disciplinario, que establecen diferencias entre servidor y exservidor (numeral 5.5 de la directiva).

- Variación de las sanciones aplicables durante el procedimiento administrativo disciplinario: la precisión establecida pretende no afectar innecesariamente el desarrollo del procedimiento administrativo disciplinario y, así no afectar el derecho de defensa de los servidores y exservidores civiles, así como la potestad disciplinaria del Estado al declararse los hechos prescritos en la demora de los procedimientos (numeral 9.3 de la directiva).

- Reingreso a la Administración Pública antes de haber sido oficializada la sanción de inhabilitación: se precisa las consecuencias de haberse impuesto la sanción de inhabilitación cuando una persona reingresa a la Administración Pública (numeral 14.4 de la directiva).

- Oportunidad para el informe oral en el procedimiento para imponer la sanción de amonestación escrita: se precisa el momento en que ello debe ocurrir para que no sea un hecho meramente facultativo y discrecional de parte de las entidades públicas (numeral 17.1 de la directiva).

- Reglas aplicables a otras formas de contratación: con la mencionada precisión, se pretende incluir a todo servidor civil, sin importar su régimen o forma de vinculación con el Estado, incluyéndose a los vinculados a través de contratos bajo las modalidades Fondo de Apoyo Gerencia (FAG) o Plan Anual de Contrataciones (PAC).

- Inscripción de sanciones en el Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido y modificación de la Directiva Nº 001-2014-SERVIR/GDSRH: se hace necesario precisar en qué momento se inscribe la sanción de inhabilitación cuando esta ha sido impuesta como sanción principal a exservidores.

Esta última modificación no se pronunció (o precisó de acuerdo a la tendencia interpretativa del Tribunal del Servicio Civil) el tratamiento de la vigencia del régimen disciplinario, ni tampoco la definición de las reglas procedimentales y sustantivas que inciden en la determinación del plazo de prescripción de la potestad disciplinaria del Estado. Dicha materia, como será atendida en los siguientes acápites, ha sido precisada recientemente mediante el precedente dictado por la Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil recaído en la Resolución de Sala Plena Nº 001-2016-SERVIR/TSC.

II. Vigencia y prescripción de la potestad sancionadora

1. Vigencia

Recordemos que mediante el régimen contemplado en la LSC se unificó el procedimiento disciplinario en la Administración Pública, sin embargo, quedaron sueltos algunos cabos sobre el tratamiento de los actos de indisciplina que fueron cometidos antes de la entrada en vigencia del nuevo régimen del servicio civil.

Es así que mediante la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC se dispusieron algunas precisiones sobre la materia, destacando entre ellas la calificación de la prescripción de la potestad sancionadora como una regla de carácter procesal.

Específicamente, la mencionada directiva estableció sobre la vigencia del régimen disciplinario del Estado lo siguiente:

a) Los procedimientos administrativos disciplinarios (PAD) instaurados antes del 14 de setiembre de 2014 (con resolución u otro acto de inicio expresa) se rigen por las normas sustantivas y procedimentales vigentes al momento de la instauración del procedimiento hasta la resolución de los recursos de apelación que, de ser el caso, se interpongan contra los actos que ponen fina al PAD.

b) Los PAD instaurados desde el 14 de setiembre de 2014, por hechos cometidos con anterioridad a dicha fecha, se rigen por las reglas procedimentales previstas en la LSC y su Reglamento y por las reglas sustantivas aplicables al momento en que se cometieron los hechos.

c) Los PAD instaurados desde el 14 de setiembre de 2014, por hechos cometidos a partir de la dicha fecha, se regirán por las normas procedimentales y sustantivas sobre régimen disciplinario previstas en la LSC y su Reglamento.

Es así que mediante la mencionada directiva se estableció una línea divisoria para definir la vigencia y aplicación del régimen disciplinario, destacando un tratamiento diferenciado más resaltante para aquellos actos de indisciplina que fueron cometidos antes de la entrada en vigencia de la LSC, pudiendo presentar tratamientos distintos según el detalle que se exponen en el gráfico Nº 1.

2. Prescripción

La determinación de los alcances de la prescripción de la potestad disciplinaria del Estado es importante, dado que define cuando la autoridad administrativa deja de tener competencia para perseguir al servidor civil, lo cual implica que al vencimiento del plazo establecido sin que se haya instaurado el procedimiento administrativo disciplinario, prescribe la facultad de la entidad para dar inicio al procedimiento correspondiente, debiendo consecuentemente declarar prescrita de dicha acción².

El artículo 94 de la LSC regula la prescripción del PAD, precisando dos circunstancias: (i) prescripción para el inicio del PAD; y, (ii) prescripción del PAD.

La primera está referida a la instauración del PAD, específicamente, el plazo con el que cuenta la entidad para notificar la imputación de falta al empleado público o exempleado público. La segunda alude al plazo para el desarrollo del propio procedimiento, que comprende desde su inicio hasta la “emisión” de la resolución que impone una sanción o determina el archivamiento.

En el cuadro N° 1 se detallan los supuestos y plazos de prescripción aplicables.

III. Precedentes del Tribunal del Servicio Civil: Resolución de Sala Plena Nº 001-2016-SERVIR/TSC

1. Naturaleza sustantiva de la prescripción

Como se mencionó con anterioridad, la Directiva N° 02-2015-SERVIR/GPGSC estableció la vigencia del nuevo régimen disciplinario y con ello la aplicación de las normas sustantivas y procedimentales según la oportunidad en la que ocurrieron los hechos y, asimismo, la oportunidad que se dio inicio al procedimiento administrativa disciplinario (ver acápite II, punto 1).De acuerdo con las disposiciones de dicha directiva, corresponderá aplicar las reglas procedimentales vigentes a la fecha en que se instauro el procedimiento administrativo disciplinario con la notificación del acto al servidor público.

Ahora, para determinar los alcances de lo referido en el párrafo anterior es indispensable conocer a qué se denomina reglas o normas procedimentales. Dicha tarea fue atendida por la precitada norma directiva estableciendo para tal efecto lo siguiente en su punto 7:

“Se considera como normas procedimentales y sustantivas, para efectos de lo dispuesto en el numeral 6 de la presente directiva (vigencia del régimen disciplinario y PAD), las siguientes:

7.1. Reglas procedimentales:

- Autoridades competentes del procedimiento administrativo disciplinario.

- Etapas o fases del procedimiento administrativo disciplinario y plazos para la realización de actos procedimentales.

- Formalidades previstas para la emisión de los actos procedimentales.

- Reglas sobre actividad probatoria y ejercicio del derecho de defensa.

- Medidas cautelares.

- Plazos de prescripción.

7.2. Reglas sustantivas:

- Los deberes y/u obligaciones, prohibiciones, incompatibilidades y derechos de los servidores.

- Las faltas.

- Las sanciones: tipos, determinación, graduación y eximentes”.

El reciente precedente dictado por el Tribunal del Servicio Civil ha redefinido la calificación de la prescripción, exponiendo que dicho plazo tiene una naturaleza sustantiva y no procedimental como lo calificó la mencionada directiva.

Lo trascendental de dicha redefinición es que el plazo de prescripción dictado por el nuevo régimen del servicio civil - LSC y su Reglamento, solo será aplicable para aquellos hechos ocurridos durante su vigencia. Esto quiere decir que, los actos disciplinarios que hayan sido cometidos antes de la entrada en vigencia de la directiva podían ser sancionados por el Estado durante el plazo de prescripción que estableció el régimen disciplinario vigente al momento de ocurrido los hechos.

El Tribunal estableció como presente vinculante el fundamento 21 que a la letra establece lo siguiente:

“(…) puede inferirse que la prescripción es una forma de liberar a los administrados de las responsabilidades disciplinarias que les pudieran corresponder, originada por la inacción de la Administración Pública, quien implícitamente renuncia al ejercicio de su poder sancionador. Por lo que, a criterio de este Tribunal, la prescripción tiene una naturaleza sustantiva, y por ende, para efectos del régimen disciplinario y procedimiento sancionador de la Ley, debe ser considerada como una regla sustantiva”.

De esa manera, el colegiado administrativo ha establecido que corresponde calificar el plazo de prescripción de la potestad disciplinaria del Estado como una norma sustantiva y, en consecuencia, las faltas cometidas con anterioridad al nuevo régimen del servicio civil se regirán por el plazo de prescripción aplicable al momento de la comisión de la infracción según corresponda el régimen laboral del servidor público.

Dicha posición obedece a la doctrina asumida por el Tribunal del Servicio Civil y que ha sido volcada en sendos pronunciamiento, inclusive, con anterioridad: Resoluciones Nºs 01978-2016-SERVIR, TSC-Pimera Sala y 02002-SERVIR/TSC-Segunda Sala, entre otras.

2. Forma de aplicación del plazo de prescripción del nuevo régimen del servicio civil

El Tribunal del Servicio Civil ha precisado el enunciado legislativo que contempla la prescripción del derecho de la acción del Estado para el inicio del PAD. Tal como se encuentra redactada la legislación se establece que “la competencia para iniciar procedimientos administrativos disciplinarios contra los servidores civiles decae en el plazo de tres (3) años contados a partir de la comisión de la falta y uno (1) a partir de tomado conocimiento por la oficina de recursos humanos de la entidad, o de la que haga de sus veces (…)”.

Dicha descripción legislativa es desarrollada por el artículo 97 del Reglamento General dictando que “la facultad para determinar la existencia de faltas disciplinaria e iniciar el procedimiento disciplinario prescribe (…), a los tres (3) años calendario de cometida la falta, salvo que, durante ese periodo, la oficina de recursos humanos, o la que haga sus veces, hubiera tomado conocimiento de la misma. En este último supuesto, la prescripción operará un (01) año calendario después de tomada conocimiento por parte de dicha oficina, siempre que no hubiera transcurrido el plazo anterior”.

Al respecto, el colegiado administrativo ha establecido como precedente lo siguiente: “(…), de acuerdo al Reglamento, el plazo de un (1) año podrá computarse siempre que el primer plazo –de tres (3) años– no hubiera transcurrido. Por lo que, mientras no hubiera prescrito la potestad disciplinaria por haber transcurrido tres (3) años desde la comisión de la falta, las entidades contarán con un (1) año para iniciar procedimiento administrativo disciplinario si conocieran de la falta dentro del periodo de los tres (3) años”.

Lo que se desprende de dicha conclusión es que mientras que el plazo de tres años contados desde de la comisión de la falta no haya vencido, la autoridad administrativa podrá tomar conocimiento de la infracción en cualquier momento y solo recién a partir de dicha oportunidad corresponderá computar el plazo de un (01) año para la prescripción. Es decir, puede considerarse dos especies de plazo:

- El primero podría denominarse “prescripción con conocimiento”: una vez que la entidad toma conocimiento de la falta a través de la Oficina de Recursos Humanos, o la que haga de sus veces, tendrá el plazo de un año para dar inicio al PAD; dicho conocimiento para la activación del plazo podrá tomarse en cualquier momento dentro del transcurso de tres (03) años de cometida la infracción.

- El segundo podría denominarse “prescripción de desconocimiento”: en la medida que la Oficina de Recursos Humano, o la que haga de sus veces, no tome conocimiento de la comisión de la falta la infracción prescribirá a los tres (03) año de cometido el hecho.

Lo descrito con anterioridad se puede apreciar de mejor manera en los gráficos 2 y 3 que se presentan a continuación (ver supuestos Nº 1 y Nº 2).

3. Prescripción se computa desde que la falta es conocida por Recursos Humanos

De acuerdo con la redacción de las normas que regulan el plazo de prescripción de un (1) año contado desde la toma de conocimiento de la falta por parte de la Oficina de Recursos Humanos, o la que haga de sus veces (artículo 94 de la LSC y artículo 97 de su Reglamento General), no se ha contemplado la participación de otra oficina o persona para dicho efecto; es decir, la toma de conocimiento para el inicio del mencionado plazo de prescripción solo corresponderá a Recursos Humanos o la que haga de sus veces (encargaturas u otras formas debidamente reconocidas por las normas sobre la materia).

No obstante, el numeral 10.1 de la Directiva N° 02-2015-SERVIR/GPGSC prevé una consideración adicional. Establece que el plazo de un (01) año se contabiliza desde que la Oficina de Recursos Humanos, o quien haga de sus veces, o la Secretaría Técnica hubiera tomado conocimiento de la falta, mediante reporte o denuncia.

Al respecto, el Tribunal estima como precedente administrativo que “(…) el plazo de prescripción no puede empezar a computarse desde el momento en que la Secretaría Técnica tome conocimiento de una falta, toda vez que no tiene capacidad de decisión dentro del procedimiento administrativo disciplinario”.

Dicha conclusión se sustenta en que la designación brinda por la mencionada directiva es inconstitucional, dado que vulnera el mandato legal y reglamentario que ha contemplado a la Oficina de recursos humanos, o la que haga de sus veces, como la encargada de tomar conocimiento para el inicio del cómputo de prescripción.

4. Prescripción para el desarrollo del PAD

Sobre este punto el Tribunal del Servicio Civil también ha identificado un conflicto normativo como veremos a continuación. De acuerdo con lo establecido en el artículo 94 de la LSC “(…) entre el inicio del procedimiento administrativo disciplinario y la emisión de la resolución no puede transcurrir un plazo mayor de un (01) año”. Al respecto, el artículo 106 del Reglamento General dispone que “(…) entre el inicio del procedimiento administrativo disciplinario y la notificación de la comunicación que impone la sanción [resolución] o determina el archivamiento del procedimiento, no puede transcurrir un plazo mayor de un (01) año calendario”.

Sobre dicha contradicción el colegiado administrativo estableció como precedente “(…) que una vez iniciado el procedimiento administrativo disciplinario el plazo prescriptorio de un (1) año debe computarse conforme lo ha establecido expresamente la Ley, esto es, hasta la emisión de la resolución que resuelve imponer la sanción o archivar el procedimiento”, y no así hasta la fecha de notificación al servidor público como lo establece indebidamente la norma reglamentaria.

Dicha salvedad fue realizada en función del principio de primacía normativa y legalidad, por los cuales se le brindo mayor consideración a lo establecido en la LSC.

CONCLUSIONES

1. El nuevo régimen disciplinario del servicio civil tiene por finalidad unificar las políticas y potestades sancionadoras del Estado, frente a los diversos regímenes laborales que operan en la actualidad. Pese a ello, se han presentado algunas contrariedades sobre la prescripción de las facultades disciplinarias de la Administración Pública.

2. Para atender la situación antes descrita, el Tribunal del Servicio civil ha planteado precedentes administrativos vinculantes, en muchos casos, como una forma de control difuso de la jerarquía normativa que establece la Constitución Política del Perú.

3. Es así que, mediante la Resolución de Sala Plena N° 001-20016-SERVIR/TSC, el mencionado Colegiado Administrativo estableció precedentes vinculantes sobre la prescripción de la potestad sancionado del Estado, los que corresponderán ser atendidos por las autoridad administrativas responsables.

________________________________

* Abogado graduado por la Facultad de Derecho de la Universidad de San Martín de Porres, con estudios de especialización en gestión de Recursos Humanos. Asesor de Soluciones Laborales y Contadores & Empresas.

1 La referida disposición reglamentaria estableció que el régimen disciplinario y procedimiento sancionador de la LSC entraría en vigencia a partir del tercer mes de publicado el Reglamento de la LSC. Atendiendo que la publicación del referido reglamento fue el 13 de junio de 2014, la entrada en vigencia del nuevo régimen disciplinario de la Administración Pública fue el 14 de setiembre del mismo año. Dicha vacación normativa, entendemos, tuvo por finalidad que las distintas entidades públicas lleven a cabo las medidas y actos de administración necesarios para ajustarse a los requerimientos del nuevo régimen.

2 Cfr. Informe Técnico N° 841-2014-SERVIR/GPGSC.