El régimen de contratación administrativa de servicios (en adelante también CAS) viene siendo un régimen de contratación laboral, privativo del Estado, accidentado e irregular. Dicha afirmación se desprende de los acontecimientos ocurridos desde su vigencia. En primer lugar, su reconocimiento como régimen laboral fue cuestionado a través de una acción de inconstitucionalidad (en su oportunidad declarada infundada) y, en la actualidad, son varias las interpretaciones y/o acuerdos jurisdiccionales que han sido emitidos para el mejor funcionamiento del mencionado régimen laboral.

Recordemos que el régimen CAS, regulado por el Decreto Legislativo N° 1057 y sus normas modificatorias, complementarias y reglamentarias, fue declarado constitucional por el máximo intérprete de la Constitución mediante la STC Exp. N° 00002-2010-PI/TC. En dicha oportunidad el Tribunal Constitucional estableció que el artículo 1 del precitado Decreto Legislativo que define el “contrato administrativo de servicios”, debe entenderse propiamente como un régimen “especial” de contratación laboral para el sector público, compatible con el marco constitucional.

Recientemente, ha sido publicado el IV Pleno Jurisdiccional Supremo en materia Laboral y Previsional (en el Boletín del diario oficial El Peruano del 13 de mayo del presente año), que contiene 4 acuerdos plenarios entre el que destaca el tema N° 2 referido a la “Prórroga automática del Contrato CAS”:

“Si el trabajador inicia sus labores al servicio del Estado mediante un Contrato Administrativo de servicios, y luego de su vencimiento continúa laborando ¿se produce una prórroga automática del contrato de servicios en sus mismos términos?

El Pleno acordó por unanimidad:

Si el trabajador ha iniciado sus labores al servicio del Estado mediante un Contrato Administrativo de Servicios, y luego de su vencimiento continúa laborando, se produce una prórroga automática de dicho contrato en sus mismos términos y por el mismo plazo”.

La intención del presente informe es desarrollar el último acuerdo plenario dictado por la Corte Suprema de Justicia del Perú; no obstante, dicha tarea no podría cumplirse con claridad si es que con antelación no se exponen los elementos esenciales que determinaron la legalidad del régimen CAS, así como las causales de invalidez que ha desarrollado la jurisprudencia en casos específicos.

I. Continuidad laboral y CAS

1. Continuidad laboral

El ejercicio de una disciplina o la comprensión de un sistema jurídico resultarían bastante densos sin la existencia de preceptos destinados a aclarar ciertas incertidumbres que surgen en todos los campos, especialmente, en las relaciones jurídicas. Para tal efecto, los principios representan aquellas “líneas directrices que informan algunas normas e inspiran directa o indirectamente una serie de soluciones por lo que pueden servir para promover y encauzar la aprobación de nuevas normar, orientar la interpretación de las existentes y resolver los casos no previstos”¹.

Así pues, se puede afirmar que todos los sistemas jurídicos sostienen sus bases en principios inspiradores, que en el caso del Derecho del Trabajo suponen una larga lista de preceptos orientados a generar un sistema laboral equilibrado y saludable. Uno de los más importantes es el principio de continuidad laboral, también denominado de estabilidad o permanencia, y representa la garantía del trabajador de desarrollar su actividad laboral de manera continua e indefinida o, en su defecto, por el espacio de tiempo que exige las actividades para las que fue contratado.

El principio de continuidad está destinado a asegurar que el trabajador desarrolle su actividad laboral de manera continua durante la vigencia del contrato de trabajo –salvo aquellos supuestos exógenos de la contratación laboral: suspensión de la relación laboral, cese colectivo, despido por falta grave, etc.–. De esa manera, los trabajadores podrán tener la tranquilidad de que su vinculación laboral se sujetará al espacio de tiempo necesario para el desarrollo de las actividades para las que fueron contratados, lo que –no se puede negar– implicaría de alguna manera mayores niveles de eficiencia en la producción. En el mismo tenor la Corte Suprema ha sostenido, en la Casación Nº 2144-2005-Lima, lo siguiente:

“En virtud del principio de continuidad, el contrato de trabajo que es de tracto sucesivo, esto es, que perdura en el tiempo, se considera como uno de duración indefinida resistente a las circunstancias que en ese proceso puedan alterar tal carácter, por lo cual este principio se encuentra íntimamente vinculado a la vitalidad y resistencia de la relación laboral a pesar de que determinadas circunstancias puedan aparecer como razón o motivo de su terminación como en el caso de los despidos violatorios de los derechos constitucionales, cuya sanción al importar la recomposición jurídica de la relación de trabajo como si esta nunca se hubiera interrumpido determina no solo el derecho del trabajador a ser reincorporado al empleo sino también a que se le reconozca todos aquellos derechos con contenido económico cuyo goce le hubiera correspondido durante el periodo que duro su cese de facto, pues de no acarrear ninguna consecuencia, constituiría una autorización tácita para que los empleadores destituyan indebidamente a sus trabajadores quienes no solo se verían perjudicados por la pérdida inmediata de sus remuneraciones y beneficios sociales, sino que se afectaría su futura pensión de jubilación”.

La seguridad y tranquilidad de los trabajadores respecto a su permanencia en el empleo se transforman en claros beneficios tanto para la empresa como para el trabajador, ya que contribuyen a generar un adecuado ambiente de trabajo y, por ende, mayores posibilidades de alcanzar altos niveles de producción. Así lo entiende el profesor De los Heros Pérez al definir el principio de continuidad como aquel precepto que trata de otorgar mayor seguridad, dentro de la racionalidad de la relación jurídica laboral, al trabajo humano, entendiendo que tal seguridad redundará en beneficio no solo para el trabajador y su desarrollo personal y familiar, sino también en beneficio del empleador para quien trabaja, todo lo cual tiene una protección social indudable en términos económicos y de promoción social².

Desde otra perspectiva, puede encontrarse el fundamento del principio de continuidad también en que si un puesto ha sido creado para cubrir actividades en un plazo indeterminado, resulta, en principio, lógico y razonable que los trabajadores, que tienen a su cargo cumplir ese objetivo, permanezcan en sus puestos de trabajo tanto tiempo como ello sea posible y naturalmente a decisión del trabajador, que es libre de renunciar, porque dicho principio ha sido concebido a su favor.

Ahora, debe tenerse en cuenta que el principio bajo comentario encuentra obstáculos para su plena aplicación en el caso de la Administración Pública y, particularmente, en el caso de la contratación CAS. Este detalle será atendido en el siguiente acápite.

2. Temporalidad del CAS

La contratación laboral en el ámbito del sector privado y de la Administración Pública se prefiere de carácter indefinido, dado que el ejercicio del derecho al trabajo contiene un ánimo de permanencia, salvo situaciones excepcionales que permitirán la utilización de contratos de trabajo temporales o circunstanciales. Es así que la regla de contratación laboral es de plazo indeterminado.

De esa manera, si la regla de contratación laboral se prefiere indeterminada, es consecuente asumir que en las empresas y entidades empleadoras (privadas y públicas) deberá primar claramente dicho tipo de vinculación laboral (servidor de carrera bajo el marco del Decreto Legislativo N° 276, trabajador a plazo indefinido al amparo del Decreto Legislativo Nº 728 y servidores que accedan al régimen del Servicio Civil), siendo considerablemente menor la utilización de contratación temporal de trabajo como lo representa el régimen CAS.

De acuerdo con el régimen vigente, el CAS es una modalidad especial de vinculación laboral de duración determinada; por lo que, su utilización debería ser excepcional y/o circunstancial, y de ninguna manera ser dominante en las entidades de la Administración Pública; pese a ello, dicha forma de contratación laboral ha sido utilizada indiscriminadamente, desatendiendo, en alguna medida, la Ley N° 29849, Ley que establece la eliminación progresiva del régimen especial del Decreto Legislativo N° 1057 y otorga derechos laborales. Nos explicamos a continuación.

Según la planilla electrónica del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), hasta el 2014 se registraron un millón 221 mil 554 empleados estatales, de los cuales 229 mil 557 trabajadores se encontraron bajo el sistema de CAS³. No se trata de una cifra minúscula si se toma en consideración que el número restante está comprendidos por trabajadores bajo el régimen de la carrera administrativa (Decreto Legislativo N° 276) y sujeto al régimen laboral de la actividad privada (Decreto Legislativo N° 728), siendo posible en este último caso la utilización de contratos modales a plazo fijo. Dichas cifras podrían ser mayores en la actualidad, situación que, dada la experiencia, se incrementaría considerablemente en los cambios de gobierno.

Si bien es cierto que el CAS tuvo como finalidad la regularización de la indeseable situación de los trabajadores que estuvieron sujetos a contratos de servicios no personales (contratos fraudulentos de prestación de servicios), también lo es que, en la actualidad, no se han dado muestras plausibles de que dicha forma de contratación laboral sea dejada de utilizar progresivamente. Podría significar que, en el futuro, ante el sinceramiento de puestos de trabajo, a propósito de la implementación del servicio civil, se reduzcan considerablemente los colaboradores estatales y, consecuentemente, las vacantes que se abran bajo el régimen del servicio civil no sean las suficientes para cubrir el número de trabajadores CAS que existe en la actualidad debido a un uso indiscriminado de dicha forma de contratación laboral.

II. Invalidez del CAS

El tratamiento de la invalidez de los CAS ha tenido variantes importantes desde la creación de dicho régimen especial de trabajo. Un primer aspecto relacionado fue dictado por el Tribunal Constitucional en la STC Exp. N° 03818-2009-PA/TC. Al respecto, el máximo intérprete constitucional declaró innecesario e irrelevante que se dilucide la relación jurídica con anterioridad a la suscripción del CAS, dado que si el accionante prestó servicios de contenido laboral encubiertos mediante contratos civiles, dicha situación de fraude constituye un periodo independiente de inicio del CAS que es constitucional y, consecuentemente, válido.

Nada más alejado de una protección adecuada del derecho al trabajo, vulneratorio del principio de continuidad laboral y primacía de la realidad. A través de la interpretación brindada en un inicio por el Tribunal Constitucional se vulneró abiertamente el derecho al trabajo de los servidores públicos que sufrieron de una relación fraudulenta de servicios, validando dicho hecho mediante la celebración de un CAS.

Aunque puede resultar un juego de palabras, la siguiente expresión podría resumir el dictamen del Colegiado Constitucional: la utilización del CAS permitió “validar un acto inválido”. Dicho pronunciamiento del Tribunal representó un claro desinterés ante la vulneración del derecho al trabajador de personas contratadas fraudulentamente para prestar servicios laborales en la Administración Pública, dando atención insuficiente al asunto con el reconocimiento de contratos CAS supuestamente válidos por tratarse de un nuevo periodo de vinculación laboral.

Sin perjuicio de lo antes anotado, la Corte Suprema se pronunció sobre la materia en el Segundo Pleno Jurisdiccional Supremo en materia Laboral y Previsional (publicado en el Boletín del diario oficial el Peruano del 4 de julio de 2014). En dicha oportunidad el Pleno de Jueces Supremos atiendió las particularidades de aquellos trabajadores CAS que gozaron de forma inmediatamente anterior de una relación laboral a pazo indefinido (en aplicación del principio de primacía de la realidad); para tal efecto, establecieron supuestos de invalidez de la contratación CAS.

Como tema N° 2 del precitado pleno jurisdiccional se atendió la siguiente interrogante: “¿En qué casos existe invalidez de contratos administrativos de servicios?”. Los jueces supremos acordaron por mayoría lo siguiente:

“Existe invalidez de los contratos administrativos de servicios, de manera enunciativa, en los siguiente supuestos:

2.1.1. Cuando la relación contractual preexistentes tiene su origen en un mandato judicial de reposición al amparo de la Ley N° 24041, o por aplicación directa de la norma al caso concreto;

2.1.2. Cuando se verifica que previo a la suscripción del contrato CAS, el trabajador tenía una relación laboral de tiempo indeterminado por desnaturalización de la contratación modal empleada; y,

2.1.3. Cuando se verifica que previa a la suscripción del contrato CAS, el locador de servicios tenía, en los hechos, una relación laboral a tiempo indeterminado encubierta.

2.1.4. Si el trabajador inicia sus servicios suscribiendo contrato administrativo de servicios pero continúa prestando los mismos sin suscribir nuevo contrato CAS, no existe invalidez de los contratos administrativos de servicios suscritos; sin embargo, esta circunstancia no origina la prórroga automática del contrato CAS suscrito y se entiende que la relación laboral posterior fue o es según sea el caso, una de naturaleza indeterminada”.

Tales acuerdos jurisdiccionales (puntos 2.1.1. a 2.1.3.) representan un acertado reconocimiento de los principios de primacía de la realidad y continuidad laboral, a partir de los cuales ante la existencia de una relación laboral a plazo indefinido de forma inmediatamente anterior a la celebración del CAS, se deberá entender inválido el perfeccionamiento de esta última forma de vinculación laboral a plazo determinado. Así pues, la invalidez de un contrato administrativo de servicios no significa desconocer que existió una relación laboral, sino que implica declarar judicialmente que dicho contrato, como consecuencia de su invalidez, no surte efectos sobre la relación laboral concreta, y que, en su defecto, debe aplicarse la legislación que regula régimen laboral pertinente a ella (indefinida).

El último acuerdo del pleno jurisdiccional (punto 2.1.4.) destaca el hecho de que no estamos ante un CAS inválido cuando el trabajador continúa laborando después del vencimiento del mismo sin una prórroga o renovación; sin embargo, reconoce que dicha situación representa una especie de desnaturalización que implicaría que el trabajador sea considerado a plazo indefinido. Dicho acuerdo respondería a la posición tomada por el Tribunal Constitucional, a través de los votos particulares que sustentan la STC Exp. N° 0876-2012-PA/TC, sobre la prórroga automática que contempla el artículo 5 del Reglamento del Decreto Legislativo N° 1057, aprobado por Decreto Supremo N° 075-2008-PCM y modificado por el artículo 1 del Decreto Supremo N° 065-2011-PCM.

De los fundamentos brindados por el Tribunal Constitucional (exmagistrado Eto Cruz) se desprende que la prórroga automática del CAS es incompatible con el régimen constitucional de trabajo; situación que subiste ante la modificación del artículo 5 del Reglamento del Decreto Legislativo N° 1057 que regula dicha posibilidad, toda vez que tal disposición reglamentaria excede claramente de sus facultades al contemplar un desarrollo normativo que no fue considerado en la norma legal marco. En el siguiente acápite se amplía lo referido.

III. Prórroga del CAS

El IV Pleno Jurisdiccional Supremo en materia Laboral y Previsional se ha pronunciado sobre la prórroga automática del CAS (tema N° 2). El Pleno por unanimidad ha establecido que “si el trabajador ha iniciado sus labores al servicio del Estado mediante un Contrato Administrativo de Servicios, y luego del vencimiento continúa laborando, se produce una prórroga automática de dicho contrato en sus mismos términos y por el mismo periodo”.

Este nuevo criterio representa un cambio radical en la tendencia sobre el tratamiento de la prórroga de los CAS. Como se adelantó en el acápite anterior, el II Peno Jurisdiccional Supremo en materia Laboral y Previsional (punto 2.1.4) eliminó la posibilidad de reconocer judicialmente la prórroga automáticas de los CAS en aquellos casos de que tales trabajadores hayan continuado laborando sin suscribir un contrato. En dicha oportunidad el Pleno de Jueces Supremos hizo una comparación del tratamiento que se brinda a aquellos trabajadores que laboran sin contrato en el Estado bajo el régimen laboral de la actividad privada y los trabajadores CAS, destacando adicionalmente el hecho de que la prórroga automática del contrato de estos últimos es incompatible con la Constitución Laboral. Al respecto, se destacó lo siguiente⁴:

“[En el caso de entidades de la Administración Pública con régimen laboral de la actividad privada], [s]i un trabajador se encuentra laborando sin ningún contrato firmado se le aplica inmediatamente el artículo 4 del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, aprobado por Decreto Supremo N° 003-97-TR y con ello la presunción acerca de la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado. No existe ninguna norma legal válida que establezca la prórroga automática del contrato CAS.

El Tribunal Constitucional coincide con esta posición en el Expediente N° 00876-2012-PA/TC, en el que analiza el contenido del artículo 5 del Decreto Supremo N° 065-2011-PCM, norma que establece modificaciones al Reglamento del Régimen de contratación administrativa de servicios aprobado por Decreto Supremo N° 075-2008-PCM; concluyendo en la incompatibilidad de la “prórroga automática” con el régimen constitucional del trabajo (artículos 1 y 26 de la Constitución Política del Estado) y resume su posición en tres tipos de razones:

a) La ausencia de regulación de prórroga automática en el Decreto Legislativo N° 1057;

b) No es posible interpretar extensivamente las limitaciones de derechos que ya contiene el Decreto Legislativo N° 1057; y,

c) No es compatible una prórroga automática con el régimen constitucional del trabajo.

En este caso, cabe enfatizar que no existe diferencia entre aquellos trabajadores que antes del CAS tenían un régimen laboral distinto, y aquellos que ingresaron a laborar como CAS, pues en ambos casos el supuesto de hecho consiste en que vencido el plazo del Contrato Administrativo de Servicios, el trabajador continúa laborando sin contrato [sin corresponder la prórroga automática del mismo]”.

La tendencia actual que se destaca sobre la prórroga automática del CAS carece de un sustento analítico y solo se ha limitado a reconocer la vigencia del artículo 5, numeral 5.2., del Reglamento del Decreto Legislativo N° 1057, aprobado por el Decreto Supremo N° 075-2008-PCM, modificado por el artículo 1 del Decreto Supremo N° 065-2011-PCM:

“(…)

5.2. En caso el trabajador continúe laborando después del vencimiento del contrato sin que previamente se haya formalizado su prórroga o renovación, el plazo de dicho contrato se entiende automáticamente ampliado por el mismo plazo del contrato o prórroga que este por vencer, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponde a los funcionarios o servidores que generaron tal ampliación automática. (…)”.

Nos llama poderosamente la atención el hecho de que el nuevo criterio jurisdiccional no exponga la justificación para que en esta oportunidad se reconozca la vigencia de la regulación reglamentaria sobre prórroga automática del CAS, más aún cuando en el Pleno inmediatamente anterior la tendencia era una diametralmente opuesta.

IV. EL Pleno y sus efectos

El artículo 116 del TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial, aprobado por Decreto Supremo N° 017-93-JUS, establece que los integrantes de las salas especializadas de justicia pueden reunirse en plenos jurisdiccionales, regionales o distritales a fin de concordar jurisprudencia de su especialidad. Es así que, uno de los principales objetivos de los plenos jurisdiccionales es lograr la predictibilidad de las resoluciones judiciales mediante la unificación de criterios jurisprudenciales de los magistrados de las distintas especialidades, para evitar fallos contradictorios en aras de reducir el margen de inseguridad jurídica.

Los acuerdos adoptados en el Acta de Sesión Plenaria no poseen fuerza vinculante para la resolución de un caso en particular; sin embargo, orientan a los magistrados en el ejercicio de su función jurisdiccional, lo cual lleva a la predictibilidad de las resoluciones judiciales.

Es así que, específicamente, el acuerdo tomado en el IV Pleno Jurisdiccional Supremo en materia Laboral y Previsional sobre la “prórroga automática del contrato CAS” (tema N° 2) no tiene fuerza vinculante, por lo que, solo sirve de una guía referencial para los magistrados que atiendan controversias judiciales en dicha materia y, de esa manera, podrían apartarse del referido criterio exponiendo los fundamentos de su decisión.

La principal causa que podría justificar el apartamiento del acuerdo jurisdiccional es el quebrantamiento de la jerarquía normativa. Como acertadamente lo desarrolló el Tribunal Constitucional, a través del voto particular del magistrado Eto Cruz en la STC Exp. N° 0876-2012-PA/TC, el reconocimiento de la vigencia y validez de la prórroga automática contemplada en el artículo 5, numeral 5.2., del Reglamento del Decreto Legislativo N° 1057, vulnera el orden normativo al desarrollar un precepto que no expone la ley marco.

La prórroga automática del CAS no es un aspecto regulado en el Decreto Legislativo N° 1057, así como tampoco por ninguna otra disposición de orden legal; por tal motivo, no existe justificación técnica para que una norma de menor jerarquía, como lo representa una norma reglamentaria, atienda una materia sobre la cual no tiene atribuciones. Se puede sostener que con la decisión alcanzada sobre la “Prórroga automática del contrato CAS” en el IV Pleno Jurisdiccional Supremo en materia Laboral y Previsional se está amparando la violación de la jerarquía normativa.

Conclusiones

El contrato administrativo de servicios es un régimen de contratación laboral, privativa del Estado, que permite a la Administración Pública establecer contratos de trabajo a plazo determinado.

Desde su creación, el régimen CAS ha sido accidentado y se ha sometido a distintas interpretaciones jurisprudenciales a nivel de la justicia ordinaria y constitucional. Entre las más resaltantes se encuentra la brindada por el Tribunal Constitucional sobre los periodos fraudulentos de contratación de servicios civiles que encubrieron una verdadera relación laboral. En dicha oportunidad, el máximo intérprete constitucional estableció que los periodos anteriores a la contratación CAS que representaron formas fraudulentas de prestación de servicios (Servicios No Personales - SNP), se trata de periodos independientes que no vician o invalidan el periodo de contratación laboral bajo el régimen CAS.

Por otro lado, la justicia ordinaria, a través de la plenos jurisdiccionales supremos, estableció importantes supuestos de invalidez de contratos administrativos de servicios; ello con la finalidad de hacer prevalecer el derecho al trabajo en aplicación de los principios de primacía de la realidad y continuidad laboral. Asimismo, reconoció que continuar prestando servicios sin la renovación o prórroga del CAS no implica un supuesto de invalidez, sino exclusivamente una especie de desnaturalización a partir de la cual corresponde reconocer una relación laboral a plazo indeterminado. En este último caso no aplicaría la prórroga automática del CAS, de acuerdo con lo establecido en el artículo 5, numeral 5.2., del Reglamento del Decreto Legislativo N° 1057.

En el más reciente Pleno Jurisdiccional Supremo, contrariamente a lo establecido en el párrafo anterior, se reconoció –de manera indirecta– la vigencia y validez del precitado dispositivo reglamentario que contempla la prórroga automática del CAS. Para ello, el Pleno Jurisdiccional admitió lo siguiente: “Si el trabajador ha iniciado sus labores al servicio del Estado mediante un Contrato Administrativo de Servicios, y luego de su vencimiento continúa laborando, se produce una prórroga automática de dicho contrato en sus mismos términos y por el mismo plazo”.

Referencias bibliográficas

- PLÁ RODRÍGUEZ, Américo. Los principios del Derecho del Trabajo. 3^a edición, Declama, Buenos Aires, 1998.

- DE LOS HEROS PÉREZ ALBELA, Alfonso. “Los contratos de trabajo de duración determinada: ¿regla o excepción?”. En: Los principios del Derecho del Trabajo en el Derecho Peruano. Libro homenaje al profesor Américo Plá Rodríguez. 2^a edición, Grijley, Lima, 2009.

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(*) Abogado graduado de la Facultad de Derecho de la Universidad de San Martín de Porres. Asesor laboral de Soluciones Laborales.

1 PLÁ RODRÍGUEZ, Américo. Los principios del Derecho del Trabajo. 3^a edición, Declama, Buenos Aires, 1998, p. 14.

2 Cfr. DE LOS HEROS PÉREZ ALBELA, Alfonso. “Los contratos de trabajo de duración determinada: ¿regla o excepción?”. En: Los principios del Derecho del Trabajo en el Derecho Peruano. Libro homenaje al profesor Américo Plá Rodríguez. 2^a edición, Grijley, Lima, 2009, p. 284.

3 Cfr. [http://larepublica.pe/impresa/economia/726095-mas-de-un-millon-de-empleados-publicos-sin-cts-semestral]

4 Cfr. Acta del Segundo Pleno Jurisdiccional Supremo en materia Laboral y Previsional, pp. 39 y 40. En: [<https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/f9f0668044994eb49c71bc297173aa5c/Informe+y+Acta+II+Pleno+Jurisdiccional+Supremo+en+Materia+Laboral.pdf?MOD=AJPERES>].