Se acredita la vulneración al derecho de defensa de la impugnante, puesto que no se le comunicó los cargos imputados en su contra antes de la imposición de la sanción, lo cual implicaba, además de la descripción de los hechos que se le imputaban, la mención exacta de las normas que presuntamente vulneraba con su actuación, por lo que habiéndose constatado la vulneración del debido procedimiento administrativo, la sanción impuesta es nula.

BASE LEGAL

Constitución Política del Perú: art. 14.

Ley Nº 27444-Ley del Procedimiento Administrativo General: Título preliminar, artículos IV y 10.

Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil: arts. 85 y 93.

FALLO DE REFERENCIA

“Con relación a la competencia, esta se entiende por el conjunto de atribuciones de los órganos y entes que componen el Estado, las mismas que son precisadas por el ordenamiento jurídico. En ese sentido, para que el acto administrativo sea válido, tiene que ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado” (Resolución N° 00385-2014-SERVIR/TSC-Primera Sala).

PALABRAS CLAVE

Debido proceso / Debido procedimiento / Derecho de defensa / Principio de legalidad / Principio de tipicidad

RESOLUCIÓN N° 01787-2016-SERVIR/TSC-Primera Sala

TRIBUNAL DE SERVICIO CIVIL

Expediente : 1859-2016-SERVIR/TSC

Impugnante : Margarita Figueroa Valencia

Entidad : Hospital Chancay

Asunto : Régimen disciplinario. Suspensión por tres (3) días sin goce de remuneraciones

Régimen : Decreto Legislativo Nº 1057

Materia : Régimen disciplinario

Fecha : 29 de setiembre de 2016

SUSPENSIÓN POR TRES (3) DÍAS SIN GOCE DE REMUNERACIONES

Sumilla: Se declara la NULIDAD de la Resolución Directoral N° 202-2016-DIRESA LIMA-H-CH-SBS-DE, del 12 de julio de 2016, emitida por la Dirección Ejecutiva del Hospital Chancay y SBS de la Dirección Regional de Salud del Gobierno Regional de Lima, al haberse vulnerado el debido procedimiento administrativo.

Lima, 29 de septiembre de 2016

ANTECEDENTES

1. Mediante Informe Precalificación Nº 08-2016-SECRETARIA TECNICA-HCH Y SBS, del 11 de marzo de 2016, reformulado con Memorándum Nº 004 UE N° 405 HCH.SES.SECRETARIA TECNICA-2016, del 15 de abril de 2016, emitidos por la Secretaría Técnica del Hospital de Chancay de la Dirección Regional de Salud del Gobierno Regional de Lima, en adelante la Entidad, se recomendó a la Jefatura del Departamento de Patología y Anatomía Clínica de la Entidad, en calidad de Órgano Instructor, instaurar procedimiento administrativo disciplinario a la señora Margarita Figueroa Valencia, en adelante la impugnante, por haber realizado labor asistencial en el Área de toma de muestra del referido nosocomio, el día 21 de marzo de 2015, siendo que estaba contratada únicamente para realizar labores administrativas de técnica en computación e informática, omitiendo en dicha labor aplicar las normas de bioseguridad correspondientes, lo que produjo un accidente de trabajo.

En este sentido, se le imputó a la impugnante la vulneración del literal d) del artículo 85 de la ley N° 30057 - Ley del Servicio Civil1.

2. Con Informe N° 001-UE Nº 405-HCH.SBS.S. RER/2016, del 2 de mayo de 20162, la Jefatura del Departamento de Patología Clínica y Anatomía Patológica de la Entidad, en calidad de Órgano Instructor, remitió a la impugnante el Memorándum N° 004 UE N° 405 HCH.SES.SECRETARIA TECNICA-2016, y solicitó la presentación de sus descargos.

3. El 17 de mayo de 2016, la impugnante presentó sus descargos argumentando la vulneración del principio de tipicidad y su derecho de defensa.

4. Con Oficio N° 008-UE N° 405 HCH.SBS D.PATOL./2016, del 1 de junio de 2016, la Jefatura del Departamento de Patología Clínica y Anatomía Patológica de la Entidad remitió su Informe Instructor a la Jefatura de la Unidad de Personal de la Entidad, recomendado imponer a la impugnante la sanción de suspensión por tres (3) días sin goce de remuneraciones.

5. A través de la Resolución Directoral N° 202-2016-DIRESA LIMA-H-CH-SBS-DE, del 12 de julio de 2016, la Dirección Ejecutiva de la Entidad resolvió imponer a la impugnante la sanción de suspensión por tres (3) días sin goce de remuneraciones, por haber realizado labor asistencial en el Área de toma de muestra del referido nosocomio, el día 21 de marzo de 2015, siendo que estaba contratada únicamente para realizar labores administrativas de técnica en computación e informática, omitiendo en dicha labor aplicar las normas de bioseguridad correspondientes, lo que produjo un accidente de trabajo; incurriendo con ello en la falta tipificada en el literal d) del artículo 85 de la ley N° 30057 - Ley del Servicio Civil.

TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN

6. No conforme con la sanción impuesta, el 18 de julio de 2016, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución Directoral N° 202-2016DIRESA LIMA-H-CH-SBS-DE, argumentando lo siguiente:

(i) La resolución impugnada vulnera el principio de motivación.

(ii) La Dirección Ejecutiva de la Entidad no era el órgano competente para imponerle y oficializar la sanción de suspensión, sino la Jefatura de Recursos Humanos, por lo que la resolución impugnada contiene un vicio de nulidad.

7. Con Oficios Nos 2366-2016-GRL-GRDS-DIRESA LIMA-OAJ y 2621-2016-GRL-GRDSDIRESA LIMA-OAJ, la Dirección General de la Entidad remitió al Tribunal del Servicio Civil, en adelante, el Tribunal, el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, así como los antecedentes que dieron origen a la resolución impugnada.

ANÁLISIS

De la competencia del Tribunal del Servicio Civil

8. De conformidad con el artículo 17 del Decreto Legislativo N° 10233, modificado por la Centésima Tercera Disposición Complementaria Final la Ley N° 29951 - Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 20134, el Tribunal tiene por función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, en las materias: acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de la relación de trabajo; siendo la última instancia administrativa.

9. Asimismo, conforme a lo señalado en el fundamento jurídico 23 de la Resolución de Sala Plena N° 001-2010-SERVIR/TSC5, precedente de observancia obligatoria sobre competencia temporal, el Tribunal es competente para conocer en segunda y última instancia administrativa los recursos de apelación que sean presentados ante las entidades a partir del 15 de enero de 2010, siempre y cuando versen sobre las materias establecidas descritas en el numeral anterior.

10. Sin embargo, cabe precisar que en el caso de las entidades del ámbito regional y local, el Tribunal únicamente es competente para conocer los recursos de apelación que correspondan a la materia de régimen disciplinario, en virtud a lo establecido en el artículo 90 de la Ley N° 30057 - Ley del Servicio Civil6, y el artículo 95 de su reglamento general, aprobado por Decreto Supremo N° 040- 2014-PCM7; para aquellos recursos de apelación interpuestos a partir del 1 de julio de 2016, conforme al comunicado emitido por la Presidencia Ejecutiva de Servir y publicado en el diario oficial El Peruano8, en atención al acuerdo del Consejo Directivo de fecha 16 de junio del 20169.

11. Por tal razón, al ser el Tribunal el único órgano que resuelve la segunda y última instancia administrativa en vía de apelación en las materias de acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de la relación de trabajo, con la resolución del presente caso asume dicha competencia, pudiendo ser sus resoluciones impugnadas solamente ante el Poder Judicial.

12. En ese sentido, considerando que es deber de todo órgano decisor, en cautela del debido procedimiento, resolver la controversia puesta a su conocimiento según el mérito de lo actuado; y, habiéndose procedido a la admisión del recurso de apelación y valoración de los documentos y actuaciones que obran en el expediente, corresponde en esta etapa efectuar el análisis jurídico del recurso de apelación.

Del régimen disciplinario aplicable y el procedimiento sancionador regulado por la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, y su Reglamento General, aprobado por el Decreto Supremo N° 040-2014-PCM

13. Mediante la Ley N° 30057 - Ley del Servido Civil, publicada el 4 de julio de 2013 en el diario oficial El Peruano, se aprobó un nuevo régimen del servicio civil para las personas que prestan servicios en las entidades públicas del Estado y aquellas que se encuentran encargadas de su gestión, con la finalidad de alcanzar mayores niveles de eficacia y eficiencia, así como prestar efectivamente servicios de calidad a la ciudadanía, promoviendo además el desarrollo de las personas que lo integran.

14. Al respecto, en el Título V de la citada Ley, se establecieron las disposiciones que regularían el régimen disciplinario y el procedimiento sancionador, las mismas que conforme a lo dispuesto por la novena disposición complementaria final de la Ley del Servicio Civil10, serían aplicables una vez que entre en vigencia la norma reglamentaria sobre la materia11.

15. Es así que el 13 de junio de 2014, se publicó en el diario oficial El Peruano el Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo N° 040-2014-PCM, en cuya undécima disposición complementaria transitoria12 se estableció que el título correspondiente al régimen disciplinario y procedimiento sancionador entraría en vigencia a los tres (3) meses de su publicación, es decir, a partir del 14 de setiembre de 2014.

16. En ese sentido, a partir del 14 de setiembre de 2014, resultaban aplicables las disposiciones establecidas en el Título V de la Ley del Servicio Civil y el Título VI del Libro I de su Reglamento General, entre los que se encontraban comprendidos aquellos trabajadores sujetos bajo los regímenes de los Decretos Legislativos Nos 276, 728 y 1057, estando excluidos solo los funcionarios públicos que hayan sido elegidos mediante elección popular, directa y universal, conforme lo establece el artículo 90 del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil13.

17. En concordancia con lo señalado en el numeral precedente, a través de la Directiva N° 02-2015-SERVIR/GPGSC - “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la ley N° 30057 - Ley del Servicio Civil”, aprobada por Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 101-2015-SERVIR-PE14, se efectuó diversas precisiones respecto al régimen disciplinario y el procedimiento sancionador regulado en la Ley del Servicio Civil y su Reglamento General, señalando en su numeral 4.115 que dichas disposiciones resultaban aplicables a todos los servidores y exservidores de los regímenes regulados por los Decretos Legislativos Nºs 276, 728, 1057 y Ley N° 30057.

18. Por tanto, a partir del 14 de setiembre de 2014 resultaban aplicables las normas previstas en el Título V de la Ley del Servicio Civil y el Título VI del Libro 1 de su Reglamento General, a todos los servidores y exservidores comprendidos bajo los regímenes laborales de los Decretos Legislativos Nºs 276, 728 y 1057.

19. Por su parte, respecto a la vigencia del régimen disciplinario y el procedimiento administrativo disciplinario, en el numeral 6 de la Directiva N° 02-2015SERVIR/GPGSC, se estableció cuales debían ser las normas que resultaban aplicables atendiendo al momento de la instauración del procedimiento administrativo, para lo cual se especificó los siguientes supuestos:

(i) Los procedimientos administrativos disciplinarios instaurados antes del 14 de septiembre de 2014, se rigen por las normas sustantivas y procedimentales vigentes al momento de la instauración del procedimiento hasta la resolución de los recursos de apelación que, de ser el caso, se interpongan contra los actos que ponen fin al procedimiento.

(ii) Los procedimientos administrativos disciplinarios instaurados desde el 14 de setiembre de 2014, por hechos cometidos con anterioridad a dicha fecha, se rigen por las reglas procedimentales previstas en la Ley del Servicio Civil y su Reglamento General, y por las reglas sustantivas aplicables al momento en que se cometieron los hechos.

(iii) Los procedimientos administrativos disciplinarios instaurados desde el 14 de setiembre de 2014, por hechos cometidos a partir de dicha fecha, se regirán por las normas procedimentales y sustantivas sobre régimen disciplinario previstas en la Ley del Servicio Civil y su Reglamento General.

(iv) Si en segunda instancia administrativa o en la vía judicial se declarase la nulidad en parte o de todo lo actuado, el procedimiento se regiría por las reglas procedimentales previstas en la Ley del Servicio Civil y su Reglamento General, y por las reglas sustantivas aplicables al momento en que se cometieron los hechos.

Respecto a las reglas procedimentales y sustantivas de la responsabilidad disciplinaria, corresponde señalar que en el numeral 7 de la Directiva N° 02-2015- SERVIR/GPGSC16, se especificó qué normas serían consideradas procedimentales y sustantivas, conforme a continuación se detalla:

(i) Reglas procedimentales: autoridades competentes, etapas y fases del procedimiento administrativo, plazos y formalidades de los actos procedimentales, reglas sobre actividad probatoria y ejercicio del derecho de defensa, medidas cautelares y plazos de prescripción.

(ii) Reglas sustantivas: los deberes y/u obligaciones, prohibiciones, incompatibilidades, y derechos de los servidores, así como faltas y sanciones.

20. En ese sentido, se debe concluir que a partir del 14 de setiembre de 2014 las entidades públicas con trabajadores sujetos bajo los regímenes regulados por el Decreto Legislativo N° 276, Decreto Legislativo N° 728 y Decreto Legislativo Nº 11 1057 deben aplicar las disposiciones, sobre materia disciplinaria, establecidas en el Título V de la Ley del Servicio Civil y el Título VI del Libro I de su Reglamento General, siguiendo las reglas sustantivas y procedimentales mencionadas en los numerales precedentes.

21. En consecuencia, teniendo en cuenta que los hechos materia de imputación se realizaron el 21 de marzo de 2015, por lo tanto, siendo posteriores al 14 de setiembre de 2014, y considerando que la impugnante al momento de la comisión de los hechos materia del presente procedimiento se encontraba bajo el régimen laboral del Decreto Legislativo N° 1057, corresponde aplicar las disposiciones establecidas en la Ley N° 30057 y su Reglamento General, al estar el presente caso inmerso en dicho régimen disciplinario.

Sobre el debido procedimiento, el derecho de defensa y el principio de tipicidad

22. El numeral 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú establece, como principio de la función jurisdiccional, la observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que estos principios “(...) no solo se limitan a las formalidades propias de un procedimiento judicial, sino que se extiende a los procedimientos administrativos sancionatorios. En efecto, el debido proceso está concebido como el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos (...)”17.

23. En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional manifiesta que “(...) en reiterada jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha sostenido que el derecho reconocido en la referida disposición “(...) no solo tiene una dimensión, por así decirlo, “judicial”, sino que se extiende también a sede “administrativa” y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, a “cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana

(…)”18.

24. Por su parte, la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, establece como principio del procedimiento administrativo, entre otros, el debido procedimiento19, por el cual los administrados tienen derecho a la defensa (exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas), y a una decisión debidamente motivada y fundamentada.

25. Con relación al derecho de defensa, el numeral 14 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú, dispone que nadie puede ser privado de este derecho en ningún estado del proceso; sobre este aspecto, el Tribunal Constitucional ha señalado en el Fundamento 2 de la Sentencia emitida en el expediente N° 02678-2004-AA que “(...) el debido proceso y los derechos que conforman su contenido esencial están garantizados no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo (...)”20; siendo el derecho de defensa parte del derecho del debido proceso, el cual “(...) se proyecta como principio de interdicción para afrontar cualquier indefensión y como principio de contradicción de los actos procesales que pudieran repercutir en la situación jurídica de algunas de las partes, sea en un proceso o procedimiento, o en el caso de un tercero con interés”21.

26. Del mismo modo, el Tribunal Constitucional ha manifestado que “(...) el derecho de defensa consiste en la facultad de toda persona de contar con el tiempo y los medios necesarios para ejercerlo en todo tipo de procesos, incluidos los administrativos, lo cual implica, entre otras cosas, que sea informada con anticipación de las actuaciones iniciadas en su contra” [Exp. 0649-2002-AA/TCFJ 4)22”.

27. Agrega el referido Tribunal que: “queda clara la pertinente extrapolación de la garantía del derecho de defensa en el ámbito administrativo sancionador y con ello la exigencia de que al momento del inicio del procedimiento sancionador se informe al sujeto pasivo de los cargos que se dirigen en su contra, información que debe ser oportuna, cierta, explícita, precisa, clara y expresa con descripción suficientemente detallada de los hechos considerados punibles que se imputan, la infracción supuestamente cometida y la sanción a imponerse, todo ello con el propósito de garantizar el derecho constitucional de defensa”23.

28. Con relación al principio de legalidad y a la tipificación de las conductas sancionables o infracciones, los numerales 1 y 4 del artículo 230 de la Ley de Procedimiento Administrativo General24 señalan que solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado; y que solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango legal mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva u análoga.

Por lo que las entidades solo podrán sancionar la comisión de conductas que hayan sido previamente tipificadas como ilícitas, mediante normas que describan de manera clara y específica el supuesto de hecho infractor y la sanción aplicable25.

29. Asimismo, respecto al principio de legalidad y tipicidad, el Tribunal Constitucional ha señalado que “(...) el primero, se satisface cuando se cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en la ley, mientras que el segundo, se constituye como la precisa definición de la conducta que la Ley considera como falta, resultando este el límite que se impone al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean estas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción de una determinada disposición legar26.

30. De modo que, por el principio de legalidad, las entidades deben prever de manera clara qué conductas son ilícitas y sancionables, mientras que por el principio de tipicidad, existe una obligación por parte de las entidades públicas, tanto al momento de iniciar un procedimiento administrativo disciplinario, como al momento de resolver la imposición de una sanción, de señalar de manera expresa cuál es la norma o disposición que se ha incumplido; y asimismo, se debe precisar cuál es la correspondiente falta que se ha cometido, la misma que debe tener correlato con la sanción a imponerse.

31. Finalmente, el Tribunal Constitucional ha señalado, respecto a los límites de la potestad administrativa disciplinaria, que “(...) está condicionada, en cuanto a su propia validez, al respecto de la Constitución, los principios constitucionales y, en particular de la observancia de los derechos fundamentales. Al respecto, debe resaltarse la vinculatoriedad de la Administración en la prosecución de procedimientos administrativos disciplinarios, al irrestricto respeto del derecho al debido proceso y, en consecuencia, de los derechos fundamentales procesales y de los principios constitucionales (v. gr. legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad) que lo conforman”27.

32. Por lo que se puede concluir que las entidades públicas al hacer ejercicio de su potestad sancionadora, están obligadas a respetar los derechos constitucionales señalados anteriormente, tales como el derecho de defensa y el debido procedimiento administrativo; de lo contrario, el acto administrativo emitido soslayando tales derechos carecería de validez.

33. Ahora bien, en el presente caso se advierte que mediante Resolución Directoral N° 202-2016-DIRESA LIMA-H-CH-SBS-DE, la Dirección Ejecutiva de la Entidad impuso al impugnante la sanción de suspensión por tres (3) días sin goce de remuneraciones, sin previamente haberle imputado la transgresión de normas o la comisión de una falta administrativa, a efectos de que pueda ejercer su derecho de defensa.

34. Asimismo, de la revisión del expediente se advierte que con Informe N° 001-UE N° 405 HCH.SBS.S. RER/2016, del 2 de mayo de 2016, la Jefatura de Departamento de Patología Clínica y Anatomía Patológica de la Entidad remitió al impugnante el Memorándum N° 004 UE N° 405 HCH.SBS.SECRETARIA TECNICA-2016, emitido por la Secretaría Técnica de la Entidad, y le solicitó la presentación de sus descargos; no obstante, el referido Informe no contiene propiamente una imputación de cargos, toda vez que se limita a correr traslado del Memorándum Nº 004 UE N° 405 HCH.SBS.SECRETARIA TECNICA-2016, sin cumplir con lo establecido en el artículo 107 del Reglamento de la Ley Nº 3005728, el cual establece lo que debe contener el acto que determina el inicio del procedimiento administrativo disciplinario.

35. Es decir, se acredita la vulneración al derecho de defensa de la impugnante, puesto que no se le comunicó los cargos imputados en su contra antes de la imposición de la sanción, lo cual implicaba además de la descripción de los hechos que se le imputaban, la mención exacta de las normas que presuntamente vulneraba con su actuación29.

36. Ahora bien, de la revisión de la documentación obrante en el expediente administrativo, se aprecia que mediante Resolución Directoral N° 202-2016- DIRESA LIMA-H-CH-SBS-DE, se impuso al impugnante la sanción de suspensión por tres (3) días sin goce de remuneraciones, sobra la base de las imputaciones realizadas en el Informe Precalificación N° 08-2016-SECRETARIA TECNICA-HCH Y SBS, emitido por la Secretaría Técnica de la Entidad, acto administrativo que no puede considerarse el inicio del procedimiento administrativo disciplinario, dado que por la naturaleza de la sanción esta facultad se le ha atribuido al Jefe Inmediato de la Impugnante, esto es, la Jefatura del Departamento de Patología y Anatomía Clínica, la cual con Informe N° 001-UE N° 405 HCH.SBS.S.RER/2016 solo remitió el referido Informe de Precalificación a la impugnante, sin realizar un pronunciamiento expreso acerca del inicio del procedimiento administrativo disciplinario.

37. Aunado a ello, se advierte que al momento de sancionar a la impugnante se le imputó el literal d) del artículo 85 de la Ley Nº 30057, el cual contiene una fórmula genérica que no determina las funciones y/u obligaciones que habría desempeñado negligentemente la impugnante; lo que constituye vulneración del principio de tipicidad y por tanto, también del debido procedimiento.

38. Finalmente, es pertinente señalar que conforme a lo dispuesto en el literal b) del artículo 93 de la Ley N° 30057 30, ante la imposición de una sanción de suspensión se constituye como órgano sancionador la Jefatura de Recursos Humanos o quien haga sus veces; no obstante, la Resolución Directoral N° 202-2016-DIRESA LIMA-HCH-SBS-DE, a través de la cual se sanciona a la impugnante, fue emitida por la Dirección Ejecutiva de la Entidad, y no por la Jefatura de Recursos Humanos o quien haga sus veces, es decir, fue emitida por autoridad no competente.

39. Por lo tanto, ante la inobservancia por parte de la Entidad de las garantías con las cuales se encuentra premunido todo administrado, y que se encuentran reconocidas en la Constitución y la Ley del Procedimiento Administrativo General, la Resolución Directoral N° 202-2016-DIRESA LIMA-H-CH-SBS-DE, del 12 de julio de 2016, se encontraría inmersa en la causal de nulidad prevista en el numeral 1 del artículo 10 de la Ley N° 27444 31, por contravenir el numeral 14 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú, y los numerales 1 y 2 del literal 1 del Artículo IV del Título Preliminar de la Ley N° 27444 32.

40. Finalmente, esta Sala estima que habiéndose constatado la vulneración del debido procedimiento administrativo, deviene en innecesario pronunciarse sobre los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación sometido a conocimiento.

En ejercicio de las facultades previstas en el artículo 17 del Decreto Legislativo N° 1023, la Primera Sala del Tribunal del Servicio Civil;

RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar la NULIDAD de la Resolución Directoral N° 202-2016-DIRESA LIMA-H-CH-SBS-DE, del 12 de julio de 2016, emitida por la Dirección Ejecutiva del Hospital Chancay, por haberse vulnerado el debido procedimiento administrativo.

SEGUNDO.- Retrotraer el procedimiento al momento de precalificación de la falta a cargo de la Secretaría Técnica, debiendo el Hospital Chancay tener en consideración al momento de calificar la conducta de la señora Margarita Figueroa Valencia, así como al momento de resolver, los criterios señalados en la presente resolución.

TERCERO.- Notificar la presente resolución a la señora Margarita Figueroa Valencia y al Hospital Chancay, para su cumplimiento y fines pertinentes.

CUARTO.- Devolver el expediente a la Dirección Regional de Salud de Lima, debiendo la entidad considerar lo señalado en el artículo 112 de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General.

QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el Portal Institucional (www.servir.gob.pe).

Regístrese, comuníquese y publíquese.

RICARDO JAVIER LUIGINO PILOTTO; ANA ROSA CRISTINA HERRERA VÁSQUEZ; CARREÑO MARTINELLI MONTOYA

NOTAS:

1 Ley N° 30057 - Ley del Servicio Civil

“Artículo 85.- Faltas de carácter disciplinario

Son faltas de carácter disciplinario que, según su gravedad, pueden ser sancionadas con suspensión temporal o destitución, previo proceso administrativo.

(...)

d) La negligencia en el desempeño de las funciones”.

2 Notificado al impugnante el 4 de mayo de 2016.

3 Decreto Legislativo Nº 1023 - Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos

“Artículo 179.- Tribunal del Servicio Civil

El Tribunal del Servicio Civil –el Tribunal, en lo sucesivo– es un órgano integrante de la Autoridad que tiene por función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema.

El Tribunal es un órgano con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Conoce recursos de apelación en materia de:

a) Acceso al servicio civil;

b) Pago de retribuciones;

c) Evaluación y progresión en la carrera;

d) Régimen disciplinario; y,

e) Terminación de la relación de trabajo.

El Tribunal constituye última instancia administrativa. Sus resoluciones podrán ser impugnadas únicamente ante la Corte Superior a través de la acción contencioso administrativa.

Por decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros, previa opinión favorable de la Autoridad, se aprobarán las normas de procedimiento del Tribunal”.

4 Ley N° 29951 - Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013

Disposiciones Complementarias Finales

“Centésima Tercera.- Deróguese el literal b) del artículo 17 del Decreto Legislativo N° 1023, Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos”.

5 Publicada en el diario oficial El Peruano el 17 de agosto de 2010.

6 Ley N° 30057 - Ley del Servicio Civil

“Artículo 90.- La suspensión y la destitución

La suspensión sin goce de remuneraciones se aplica hasta por un máximo de trescientos sesenta y cinco (365) días calendario previo procedimiento administrativo disciplinario. El número de días de suspensión es propuesto por el jefe inmediato y aprobado por el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces, el cual puede modificar la sanción propuesta. La sanción se oficializa por resolución del jefe de recursos humanos o quien haga su veces. La apelación es resuelta por el Tribunal del Servicio Civil.

La destitución se aplica previo proceso administrativo disciplinario por el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces. Es propuesta por el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces y aprobada por el titular de la entidad pública, el cual puede modificar la sanción propuesta. Se oficializa por resolución del titular de la entidad pública. La apelación es resuelta por el Tribunal del Servicio Civil”.

7 Reglamento de la Ley N° 30057, aprobado por Decreto Supremo N° 040-2014-PCM

“Artículo 95.- Competencia para el ejercicio de la potestad disciplinaria en segunda instancia

De conformidad con el artículo 17 del Decreto Legislativo N° 1023, que crea la Autoridad del Servicio Civil, rectora del sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, la autoridad competente para conocer y resolver el recurso de apelación en materia disciplinaria es el Tribunal del Servicio Civil, con excepción del recurso de apelación contra la sanción de amonestación escrita, que es conocida por el jefe de recursos humanos, según el artículo 89 de la Ley.

La resolución de dicho tribunal pronunciándose sobre el recurso de apelación agota la vía administrativa”.

8 El 1 de julio de 2016.

9 Decreto Legislativo N° 1023 - Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos

“Artículo 16.- Funciones y atribuciones del Consejo Directivo

Son funciones y atribuciones del Consejo Directivo:

a) Expedir normas a través de Resoluciones y Directivas de carácter general;

b) Aprobar la política general de la institución;

c) Aprobar la organización interna de la Autoridad, dentro de los límites que señala la ley y el Reglamento de Organización y Funciones;

d) Emitir interpretaciones y opiniones vinculantes en las materias comprendidas en el ámbito del sistema;

e) Nombrar y remover al gerente de la entidad y aprobar los nombramientos y remociones de los demás cargos directivos;

f) Nombrar, previo concurso público, aceptar la renuncia y remover a los vocales del Tribunal del Servicio Civil;

g) Aprobar la creación de Salas del Tribunal del Servicio Civil;

h) Proponer el Texto Único de Procedimientos Administrativos;

i) Supervisar la correcta ejecución técnica, administrativa, presupuestal y financiera de la institución;

j) Disponer la intervención de las Oficinas de Recursos Humanos de las entidades públicas; y

k) Las demás que se señalen en el Reglamento y otras normas de desarrollo del Sistema.”

10 Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil

Disposiciones Complementarias Finales

“Novena.- Vigencia de la Ley

a) (...) Las normas de esta ley sobre la capacitación y la evaluación del desempeño y el Título V, referido al régimen disciplinario y procedimiento sancionador, se aplican una vez que entren en vigencia las normas reglamentarias de dichas materias, con excepción de lo previsto en los artículos 179 y 18 de esta ley, que se aplican una vez que se emita la resolución de inicio del proceso de implementación. (...).

11 Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil

Disposiciones Complementarias Finales

“Novena.- Vigencia de la Ley

a) (...) Las normas de esta ley sobre la capacitación y la evaluación del desempeño y el Título V, referido al régimen disciplinario y procedimiento sancionador, se aplican una vez que entren en vigencia las normas reglamentarias de dichas materias, con excepción de lo previsto en los artículos 17 y 18 de esta ley, que se aplican una vez que se emita la resolución de inicio del proceso de implementación. (...)”.

12 Reglamento General de la Ley Nº 30057, aprobado por el Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM

Disposiciones Complementarias Transitorias

“Undécima.- Del régimen disciplinario

El título correspondiente al régimen disciplinario y procedimiento sancionador entra en vigencia a los tres (3) meses de publicado el presente reglamento con el fin que las entidades adecuen internamente al procedimiento.

Aquellos procedimientos disciplinarios que fueron instaurados con fecha anterior a la entrada en vigencia del régimen disciplinario de la Ley 30057 se regirán por las normas por las cuales se les imputó responsabilidad administrativa hasta su terminación en segunda instancia administrativa”.

13 Reglamento General de la Ley Nº 30057, aprobado por el Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM

“Artículo 90.- Ámbito de Aplicación

Las disposiciones de este Título se aplican a los siguientes servidores civiles:

a) Los funcionarios públicos de designación o remoción regulada, con excepción del Defensor del Pueblo, el Contralor General de la República, los miembros del Jurado Nacional de Elecciones, los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, el Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, el Jefe del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, los miembros del Directorio del Banco Central de Reserva y el Superintendente de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones.

b) Los funcionarios públicos de libre designación y remoción, con excepción de los Ministros de Estado.

c) Los directivos públicos;

d) Los servidores civiles de carrera;

e) Los servidores de actividades complementarias y

f) Los servidores de confianza.

Los funcionarios públicos de elección popular, directa y universal se encuentran excluidos de la aplicación de las disposiciones del presente Título. Su responsabilidad administrativa se sujeta a los procedimientos establecidos en cada caso”.

14 Directiva N° 02-2015-SERVIR/GPGSC - “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil”, aprobada por la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 101-2015SERVIR-PE

“4. ÁMBITO

4.1 La presente directiva desarrolla las reglas procedimentales y sustantivas del régimen disciplinario y procedimiento sancionador y es aplicable a todos los servidores y ex servidores de los regímenes regulados bajo los Decretos Legislativos 276, 728, 1057 y Ley Ne 30057, con las exclusiones establecidas en el artículo 90 del Reglamento. (...)”.

15 Directiva N° 02-2015-SERVIR/GPGSC - “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil”, aprobada por la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 101-2015SERVIR-PE

“4. ÁMBITO

4.1 La presente directiva desarrolla las reglas procedimentales y sustantivas del régimen disciplinario y procedimiento sancionador y es aplicable a todos los servidores y ex servidores de los regímenes regulados bajo los Decretos Legislativos 276, 728, 1057 y Ley N° 30057, con las exclusiones establecidas en el artículo 90 del Reglamento. (...)”.

16 Directiva N° 02-2015-SERVIR/GPGSC - “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil”, aprobada por la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 101-2015SERVIR-PE

“7. REGLAS PROCEDIMENTALES Y REGLAS SUSTANTIVAS DE LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA

Se considera como normas procedimentales y sustantivas, para efectos de los dispuesto en el numeral 6 de la presente directiva, las siguientes:

7.1 Reglas procedimentales:

- Autoridades competentes del procedimiento administrativo disciplinario.

- Etapas y fases del procedimiento administrativo disciplinario y plazos para la realización de actos procedimentales.

- Formalidades previstas para la emisión de los actos procedimentales.

Reglas sobre actividad probatoria y ejercicio del derecho de defensa.

- Medidas cautelares.

- Plazos de prescripción.

7.2 Reglas sustantivas:

- Los deberes y/u obligaciones, prohibiciones, incompatibilidades y derechos de los servidores.

- Las faltas.

- Las sanciones: tipos, determinación graduación y eximentes”.

17 Fundamento 2 de la Sentencia emitida en el expediente N° 02678-2004-AA

18 Fundamento 3 de la sentencia emitida en el expediente N° 2659-2003-AA/TC.

19 Ley N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General

Título preliminar

“Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:

(...)

1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo. (...)”.

20 Fundamento 13 de la sentencia emitida en el expediente N° 8605-2005-AA/TC

21 Fundamento 14 de la sentencia emitida en el expediente N° 8605-2005-AA/TC.

22 Fundamento 4 de la sentencia emitida en el expediente N° 2659-2003-AA/TC.

23 Fundamento 14 de la sentencia emitida en el expediente N° 02098-2010-PA/TC.

24 Ley N2 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General

“Artículo 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:

1. Legalidad.- Solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad.

4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar por vía reglamentaria”.

25 VERGARAY, Verónica y GÓMEZ APAC, Hugo. “La potestad sancionadora y los principios del Derecho Sancionador”. En: Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General, Libro Homenaje a José Alberto Bustamante Belaunde. Lima: 2009. Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, p. 403.

26 Fundamento 11 de la Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el Expediente N° 06301-2006-AAP-C.

27 Fundamento 11 de la Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el Expediente N° 06301- 2006-AA/TC.

28 Reglamento de la Ley N° 30057, aprobado por Decreto Supremo N° 040-2014-PCM

“Artículo 107.- Contenido del acto que determina el inicio del procedimiento administrativo disciplinario La resolución que da inicio al procedimiento administrativo disciplinario debe contener:

a) La identificación del servidor civil.

b) La imputación de la falta, es decir, la descripción de los hechos que configurarían la falta.

c) La norma jurídica presuntamente vulnerada.

d) La medida cautelar, en caso corresponda.

e) La sanción que corresponderla a la falta imputada.

f) El plazo para presentar el descargo.

g) Los derechos y las obligaciones del servidor civil en el trámite del procedimiento.

h) Los antecedentes y documentos que dieron lugar al inicio del procedimiento.

i) La autoridad competente para recibir los descargos y el plazo para presentarlos.

El acto de inicio deberá notificarse al servidor civil dentro del término de tres (3) días contados a partir del día siguiente de su expedición y de conformidad con el régimen de notificaciones dispuesto por la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. El incumplimiento del plazo indicado no genera la prescripción o caducidad de la acción disciplinaria.

El acto de inicio con el que se imputan los cargos deberá ser acompañado con los antecedentes documentarios que dieron lugar al inicio del procedimiento administrativo disciplinario y no es impugnable”.

29 AI respecto, debe considerarse que el Tribunal Constitucional en el fundamento 5 de la sentencia recaída en el Expediente N° 3256-2004-AA, se ha referido específicamente respecto de la vulneración del derecho de defensa de los administrados en el momento en que se les solicitan descargos respecto de una imputación en su contra señalando que “en el caso de autos, las resoluciones que instauran el procedimiento administrativo disciplinario si bien individualizan a los presuntos responsables y realizan una descripción de los hechos acaecidos no atribuyen ninguna falta de carácter administrativo disciplinario a los demandantes, vale decir no contienen la norma legal materia de transgresión lo que vulnera la garantía del debido proceso administrativo al privársele de la posibilidad concreta de ejercer adecuadamente su derecho de defensa de los cargos imputados”.

30 Reglamento General de la Ley Nº 30057, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM “Artículo 93.- Autoridades competentes del procedimiento administrativo disciplinario

93.1. La competencia para conducir el procedimiento administrativo disciplinario y sancionar corresponde, en primera instancia, a:

(...)

b) En el caso de la sanción de suspensión, el jefe inmediato es el órgano instructor y el jefe de recursos humanos, o el que haga sus veces, es el órgano sancionador y quien oficializa la sanción”.

31 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General

“Artículo 10.- Causales de nulidad

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:”.

32 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General

Título Preliminar

“Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:

1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.

1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”.

Nuestra opinión

Este tema ha sido abordado por el Tribunal del Servicio Civil (TSC) en la presente resolución, en donde se ha destacado la importancia del derecho al debido procedimiento administrativo y cuya inobservancia trae consigo la nulidad del acto emitido.

De los antecedentes del caso se observa que la Secretaría Técnica del Hospital de Chancay recomendó a la Jefatura del Departamento de Patología y Anatomía Clínica, en calidad de órgano instructor, instaurar procedimiento administrativo contra la señora de iniciales M.F.V. por haber cometido la falta disciplinaria de negligencia en el desempeño de las funciones. Se le imputa que habría realizado labor asistencial en el área de toma de muestra del referido hospital, siendo que estaba contratada solamente para realizar labores administrativas de Técnica en Computación e Informática, omitiendo en dicha labor aplicar las normas de bioseguridad, lo que trajo como consecuencia un accidente de trabajo. De ese modo, la referida jefatura solicitó la presentación de sus descargos.

En su descargo, la impugnante argumentó la vulneración del principio de tipicidad y su derecho de defensa. Pese a ello, la Dirección Ejecutiva del Hospital la sancionó con tres (3) días de suspensión sin goce de remuneraciones. Al no estar conforme con la sanción, la impugnante interpuso recurso de apelación, manifestando que se ha vulnerado el principio de motivación y que la Dirección Ejecutiva no era el órgano competente para imponerle y oficializar la sanción, sino la Jefatura de Recursos Humanos.

El TSC, luego de la revisión de los documentos que obran en el expediente, aprecia de forma correcta que la impugnante fue sancionada sobre la base de una imputación genérica calificada por la Secretaria Técnica del Hospital, acto que no puede considerarse el inicio del procedimiento administrativo disciplinario, dado que por la naturaleza de la sanción esta facultad se le ha atribuido al jefe inmediato de la impugnante, es decir, a la Jefatura del Departamento de Patología y Anatomía Clínica, que en este caso no se habría pronunciado de forma expresa sobre el inicio del procedimiento administrativo.

Asimismo, se verifica que ante la imposición de una sanción de suspensión se constituye como órgano sancionador la Jefatura de Recursos Humanos o el que haga sus veces, lo cual no se produjo, pues quien sancionó a la servidora fue la Dirección Ejecutiva del Hospital, órgano que no era competente para ejercer dicha función, deviniendo por ello en nula la sanción impuesta en contra de la impugnante.