INDEPENDIZACIÓN DE PREDIOS RURALES DE PROPIEDAD DE COMUNIDADES CAMPESINAS
¿Resulta exigible la visación de planos por parte de la Dirección Regional de Agricultura para su independización?
Amadeo ORDAYA HUAMÁN(*)
TEMA RELEVANTE
Para el autor la exigibilidad de la visación de los documentos técnicos (planos y memoria descriptiva) que sustentan la independización de un territorio comunal a cargo de las direcciones regionales agrarias está supeditado al inicio de funciones del Ministerio de Agricultura y Riego en materia de catastro rural, conforme dispone el artículo 4 del Decreto Supremo N° 018-2014-VIVIENDA, por lo que mientras que no se inicie dichas funciones, el procedimiento sigue a cargo del Cofopri. En consecuencia, en el caso de predios rurales, no se puede exigir requisitos adicionales a los establecidos en el artículo 64 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios.
INTRODUCCIÓN
La necesidad de buscar la respuesta a la pregunta surge a partir de las resoluciones del Tribunal Registral que tienen posiciones contradictorias y acuerdos plenarios un tanto ambiguos al respecto, que no coadyuvan a la predictibilidad registral, por lo que los operadores registrales se pronuncian según su mejor parecer en función de las siguientes y otras resoluciones con similar pronunciamiento:
- Resolución del Tribunal Registral N° 262-2015-SUNARP-TR-L.
- Resolución del Tribunal Registral N° 120-2014-SUNARP-TR-T.
Para hallar la respuesta es necesario analizar el contexto del Decreto Legislativo Nº 1089, Decreto Legislativo que establece el Régimen Temporal Extraordinario de Formalización y Titulación de Predios Rurales, el mismo que creó un Régimen Temporal Extraordinario de Formalización y Titulación de predios rústicos y tierras eriazas habilitadas a nivel nacional a cargo del Cofopri, por el periodo de cuatro (4) años, contados desde la vigencia del citado decreto legislativo que, de acuerdo a su sexta disposición complementaria final, se producía al día siguiente de la publicación de su Reglamento en el diario oficial El Peruano; el mismo que fue aprobado por Decreto Supremo Nº 032-2008-VIVIENDA y publicado el 14 de diciembre de 2008; en consecuencia, la vigencia del Decreto Legislativo Nº 1089 es a partir del 15 de diciembre de 2008, por lo que el citado Régimen Temporal Extraordinario de Formalización y Titulación concluyó el 15 de diciembre de 2012.
Al haber concluido el Régimen Temporal Extraordinario de Formalización y Titulación de predios rústicos y tierras eriazas habilitadas a nivel nacional a cargo del Cofopri, sería el Ministerio de Agricultura y Riego quien debe asumir la conducción del catastro rural, por ser el órgano rector de la Política Nacional Agraria y, en tal condición, responsable de dictar normas y lineamientos técnicos en materia de saneamiento físico legal y formalización de la propiedad agraria, de conformidad con el subnumeral 6.1.11 del numeral 6.1 del artículo 6 del Decreto Legislativo Nº 997, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Agricultura, modificado por la Ley Nº 30048, a la fecha Ministerio de Agricultura y Riego, así como de conformidad con lo que dispone el artículo 63 del Reglamento de Organización y Funciones de este Ministerio, aprobado por Decreto Supremo Nº 008-2014-MINAGRI.
Sin embargo, por el proceso de descentralización, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, a través del Cofopri, conjuntamente con el Ministerio de Agricultura y Riego vienen transfiriendo a los gobiernos regionales la función específica considerada en el literal n) del artículo 51 de la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, relativa a las acciones de saneamiento físico-legal y formalización de la propiedad agraria, que comprende las actividades catastrales inmersas en ellas.
I. ANÁLISIS
El principio de especialidad, es entendido como “la preferencia aplicativa de la norma reguladora de una especie de cierto género sobre la norma reguladora de tal género en su totalidad”1. Asimismo, el Tribunal Constitucional considera que el principio de especialidad de la ley es que “Ley Especial prima sobre la Ley General”2. En tal sentido, el Reglamento de inscripciones del Registro de Predios ha determinado como requisitos de la independización de predios rurales lo siguiente:
a) Cuando el predio a independizar se encuentra ubicado en una zona catastrada, se presentará el certificado de información catastral a que se refiere el artículo 88 del Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1089 - Decreto Legislativo que Establece el Régimen Temporal Extraordinario de Formalización y Titulación de Predios Rurales, aprobado por Decreto Supremo Nº 032-2008-VIVIENDA, otorgado por la autoridad competente, tanto del área a independizar como del área remanente.
b) Cuando el predio a independizar se encuentra ubicado en una zona no catastrada se presentará el certificado negativo de zona catastrada emitido por la autoridad competente y el plano perimétrico en coordenadas oficiales con su respectivo cuadro de datos técnicos y memoria descriptiva donde se indique el área, linderos y medidas perimétricas, elaborados y firmados por profesional inscrito en el Índice de Verificadores, tanto del área independizada como del área remanente.
El procedimiento de la expedición de los mencionados certificados se halla regulado por el artículo 88 y 89 del D. S. N° 032-2008-VIVIENDA - Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1089-Decreto Legislativo que Establece el Régimen Temporal Extraordinario de Formalización y Titulación de Predios Rurales.
En efecto, en el inciso 10 del numeral 8.3 del artículo 8 de la Directiva N° 008-2011-COFOPRI - “Lineamiento para la aplicación de las disposiciones sobre prevalencia de la información catastral, tolerancias catastrales y registrales permisibles, así como para la expedición y aprobación de los planos”3 determina como facultad del Cofopri emitir certificados catastrales respecto de predios rurales transferidos a terceros por parte de una comunidad campesina, sea que cuente o no con levantamiento catastral efectuados por el ex-PTT o el Cofopri; en dicho numeral se hace mención expresa del artículo 88 del D. S. N° 032-2008-VIVIENDA, así como del certificado negativo de zona catastrada (contemplada en el artículo 89 del citado decreto supremo). Por lo tanto, el Cofopri asume la competencia para administrar la base catastral de los predios rurales, incluidos los predios transferidos por las comunidades campesinas a favor de terceros.
El mismo Tribunal Registral, en la Resolución N° 262-2015-SUNARP-TR-L, determina que lo antes mencionado “(…) resulta concordante con el D. S. Nº 032-2008-VIVIENDA, en la medida que, como se ha señalado expresamente en sus artículos 73, 77 y 79, no son aplicables al territorio de las Comunidades Campesinas y Comunidades Nativas el contenido de los capítulos I, II y III del Título V de dicho decreto supremo (referidos a la prevalencia de la información catastral, tolerancias registrales permisibles y procedimiento de rectificación de área, linderos y medidas perimétricas); sin embargo, no se ha consignado una norma equivalente en el capítulo IV del Título V, relativo a la expedición y aprobación de planos para la inscripción” (ver: considerando 12).
La Ley Nº 27867 - Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, al establecer las competencias en materia agraria que les corresponde asumir, señala expresamente en el literal n) del artículo 51 las funciones: “Promover, gestionar y administrar el proceso de saneamiento físico-legal, de la propiedad agraria, con la participación de actores involucrados, cautelando el carácter imprescriptible, inalienable e inembargable de las tierras de las comunidades campesinas y nativas”; habiéndose aprobado además la relación de procedimientos administrativos a cargo de las direcciones regionales de agricultura derivadas de la función específica señalada por acotado literal n) del artículo 51 de la Ley N° 27867, mediante Resolución Ministerial Nº 0811-2009-AG del 18/11/2009.
Por lo tanto, siguiendo la línea interpretativa desarrollada en los puntos precedentes, se concluye preliminarmente que las funciones de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria que corresponde asumir a los gobiernos regionales no comprende la función de administrar el catastro rural del país, en su calidad de entidad generadora de catastro, tal como lo reconoce igualmente el artículo 3 literal f) del Reglamento de la Ley N° 28294 - Ley de Creación del Sistema Nacional Integrado de Catastro, aprobado por el D. S. N° 005-2006-JUS.
Sobre el asunto en discusión, el Tribunal Registral de la Sunarp, en el XC Pleno, de sesión extraordinaria presencial realizada los días 27 y 28 de junio de 2012, adoptó el siguiente acuerdo:
Independización de predios rurales de comunidades campesinas
“Para la inscripción de la independización por transferencia de dominio de predios rurales de comunidades campesinas se requiere presentar certificado de información catastral o certificado negativo de catastro, según corresponda, expedidos por Cofopri”.
Sin embargo, el mismo Tribunal Registral, mediante Resolución Nº 262-2015-SUNARP-TR-L del 6 de febrero del 2015, se aparta de su acuerdo plenario, en mérito al Decreto Supremo N° 018-2014-VIVIENDA4, que dispone la transferencia del catastro rural de Cofopri al Ministerio de Agricultura y Riego, determinando además los procedimientos y servicios a cargo de los gobiernos regionales sobre catastro rural, lo que queda claramente descrito en el numeral 16 de la Resolución Nº 262-2015-SUNARP-TR-L.
De acuerdo al considerando 17 de la Resolución N° 262-2015-SUNARP-TR-L, se determina que la exigibilidad de la visación de los documentos técnicos que sustentan la independización de un territorio comunal a cargo de las direcciones regionales agrarias está supeditada al inicio de funciones del Ministerio de Agricultura y Riego en materia de catastro rural, conforme dispone el mismo el artículo 4 del Decreto Supremo Nº 018-2014-VIVIENDA, situación que se producirá en la fecha de suscripción del Acta de Entrega y Recepción, la que se publicará en los portales electrónicos del Ministerio de Agricultura y Riego y de Cofopri, hecho que a la fecha no ha ocurrido y que no ha sido tomado en cuenta en el análisis lógico y jurídico de la Resolución N° 262-2015-SUNARP-TR-L, apreciación errada que habría motivado apartarse del XC Pleno del Tribunal Registral y establecer nueva jurisprudencia registral:
Tema de Sumilla: COMPETENCIA DE COFOPRI SOBRE EL CATASTRO RURAL “El Decreto Supremo Nº 018-2014-VIVIENDA publicado en el diario oficial El Peruano el 06/11/2014, transfiere el catastro rural de Cofopri al Ministerio de Agricultura y Riego, y determina procedimientos y servicios a cargo de los gobiernos regionales sobre catastro rural. En tal sentido, en los actos que involucren modificaciòn fìsica de predios que pertenezcan a la comunidades campesinas, la documentaciòn presentada deberà ser visada por dichos gobiernos regionales”5.
Esta apreciación errada asumida por el Tribunal Registral ha sido cuestionada y debatida en el “Diálogo con el Tribunal - Pucallpa 2015” desarrollado el día 3 de julio del 2015 (fíjese que es posterior a la publicación de la Resolución N° 262-2015-SUNARP-TR-L del 06/02/2015) y se ha acordado por UNANIMIDAD lo siguiente:
“1.- Si bien el D. S. Nº 018-2014-VIVIENDA establece en su artículo 4 que el inicio de las funciones del Ministerio de Agricultura y Riego respecto del catastro rural se produce en la fecha de suscripción del acta de entrega y recepción, a la fecha esto no se ha materializado, por lo que deberá continuar admitiéndose la documentación visada por Cofopri, en tanto dicha transferencia no se haga efectiva.
2.- Por lo señalado anteriormente, es necesario ampliar los alcances del XC Pleno del Tribunal Registral desarrollado en sesión extraordinaria presencial los días 27 y 28 de junio del 2012 en el que se establece: ‘Para la inscripción de la independización por transferencia de dominio de predios rurales de comunidades campesinas se requiere presentar certificado de información catastral o certificado negativo de catastro, según corresponda, expedidos por Cofopri’” [sic]6.
En cumplimiento del acuerdo antes mencionado, el Tribunal Registral mediante el CXXXII Pleno, en sesión ordinaria modalidad presencial realizada el día 27 de agosto de 2015, ha adoptado el siguiente acuerdo:
Independización de predios rurales de comunidades campesinas
“Para la inscripción de la independización por transferencia de dominio de predios rurales de comunidades campesinas se requiere presentar certificado de información catastral o certificado negativo de catastro, según corresponda, expedidos por Cofopri, en tanto no se haya producido la transferencia del catastro rural al Ministerio de Agricultura y Riego, mediante la respectiva suscripción y publicación del Acta de Entrega y Recepción, conforme establece el Decreto Supremo Nº 018-2014-VIVIENDA”.
No obstante el cual, verificada la página web del Ministerio de Agricultura y Riego, así como el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, y realizada la consulta directa con los funcionarios involucrados, se determina que aún no existe el acta de entrega y recepción final, consecuentemente, no se ha hecho efectiva la transferencia; por tanto, el Ministerio de Agricultura aún no tiene la conducción del referido catastro; sin embargo, algunos registradores públicos a nivel nacional no aplican el Acuerdo Plenario por no constituir un precedente de observancia obligatoria y se pronuncian requiriendo la visación de los planos por parte de la Dirección Regional de Agricultura u otros órgano desconcentrado del gobierno regional con facultades de saneamiento físico y legal, situación que contraviene el ordenamiento legal y perjudica a los usuarios del sistema registral, tanto más si el mismo Tribunal Registral no ha publicado los fundamentos de su nuevo acuerdo plenario.
CONCLUSIONES
a) De los fundamentos antes mencionados, se concluye que la exigibilidad de la visación de los documentos técnicos (planos y memoria descriptiva) que sustentan la independización de un territorio comunal a cargo de las direcciones regionales agrarias está supeditada al inicio de funciones del Ministerio de Agricultura y Riego en materia de catastro rural, conforme dispone el mismo ar-tículo 4 del Decreto Supremo Nº 018-2014-VIVIENDA, si-tuación que se producirá en la fecha de suscripción del Acta de Entrega y Recepción, a que se refiere el artículo 6 del mismo decreto supremo, el que se publicará en los portales electrónicos del Ministerio de Agricultura y Riego y de Cofopri; mientras no se inicie dichas funciones, el procedimiento sigue a cargo del Cofopri y por tanto, en caso de tratarse de predios rurales, no se puede exigir requisitos adicionales a los establecidos en el artículo 64 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios.
b) El operador jurídico-registral debe tener en consideración que la aplicación de la ley en el tiempo le exige que: “La ley se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes. No tiene fuerza ni efectos retroactivos, salvo las excepciones previstas en la Constitución Política del Perú”; por tanto, no se puede exigir requisitos determinados por una norma que está supeditada a la existencia de un hecho jurídico que aún no se ha dado, como es el caso del D. S. Nº 018-2014-VIVIENDA.
NOTAS:
(*) Jefe de la Unidad Registral de la Zona Registral Nº XIV - Sede Ayacucho. Abogado egresado de la maestría de Derecho Civil y Comercial y del doctorado en Derecho de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Docente universitario.
1 TARDÍO PATO, José. “El principio de especialidad normativa (lex specialis) y sus aplicaciones jurisprudenciales”. En: Revista de Administración Pública. Nº 162, Septiembre/diciembre 2003, p. 191.
2 Exp. Nº 04084-2009-PA/TC.
3 Aprobada mediante Resolución de Secretaría General N° 008-2011-COFOPRI/SG, del 14/02/2011.
4 Publicado en el diario oficinal El Peruano el 06/11/2014.
5 <https://www.sunarp.gob.pe/busqueda/jurisprud_res2.asp>.
6 Ver el Informe N° 36-2015-ZR-VI-SP/CA, en: <https://www.sunarp.gob.pe/WSCR/nav/post/dialogo-con-el-tribunal-registral-centro-pucallpa-informe-final-2015>.