En el presente artículo, el autor realiza un análisis con relación a la Resolución Nº 0153-2016-TCE-S4. Sobre el particular sostiene que la debida motivación incluye el derecho que tiene el administrado a que todos sus alegatos y solicitudes sean materia de pronunciamiento por parte de la autoridad correspondiente. Precisa también que de no respetarse este derecho se afectarían las garantías del Derecho Administrativo sancionador.

I. RESUMEN DE LOS HECHOS

En el presente comentario desarrollaremos la Resolución Nº 0153-2016-TCE-S4 del 19 de enero de 2016, en la que la Cuarta Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado (en adelante, el Tribunal), se pronunció sobre la solicitud de nulidad de la Resolución Nº 2908-2015-TCE-S4 (del 23 de diciembre de 2015), propuesto por dos determinadas empresas integrantes del Consorcio Picón-Maquinarias (en adelante, el consorcio). En el contenido de la presente Resolución Nº 0153-2016-TCE-S4 –materia del presente comentario–, el Tribunal hace mención a dos Expedientes, el Nº 1354-2015-TCE y el Nº 1353-2015-TCE. Respecto al Expediente Nº 1354-205-TCE, el 10 de agosto de 2012, la Municipalidad Distrital de Chaglla-Huánuco (en adelante, la entidad contratante), convocó a una Adjudicación Directa Selectiva-Primera Convocatoria, por relación por ítems, para la “Adquisición de maquinarias para limpieza pública” (en adelante, el proceso de selección). Asimismo, el 24 de agosto de 2012, el Comité Especial otorgó la buena pro al Consorcio. Luego, el 20 de setiembre de 2012, la Entidad contratante registró el Contrato materia del presente proceso de selección, y el 31 de agosto de 2012, se realizó la suscripción del mismo.

Ahora bien, el 26 de mayo de 2015, la Oficina de Estudios Económicos del OSCE a través del Informe Nº 003-2015/OEE (del 19 de mayo de 2014) puso en conocimiento al Tribunal la identificación de autoridades electas que contrataron con el Estado a pesar de estar impedidas para hacerlo (2011-2014). En ese sentido, la Presidencia del Tribunal dispuso abrir expediente sancionador contra el Consorcio; posteriormente, con decreto del 28 de mayo de 2015, se dispuso requerir a la Entidad contratante, un Informe Técnico Legal por el cual se pronuncie sobre la procedencia y presunta responsabilidad del Consorcio, donde debía señalar de forma clara y precisa la supuesta infracción en la que se habría incurrido, conforme a las causales de sanción establecidas en el numeral 51.1 del artículo 51 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 1017 (en adelante, la Ley). De ese modo, en caso se haya contratado con el Estado a pesar de estar impedido para ello, debía acreditar los documentos que sustenten el mencionado impedimento. Ahora bien, por decreto del 2 de julio de 2015, conforme a lo señalado por la Secretaría del Tribunal, donde esta última informó que la Entidad no había cumplido con remitir la información que el Tribunal le había solicitado, se hizo efectivo el apercibimiento de resolver con la documentación obrante en el expediente, remitiéndose este a la Cuarta Sala del Tribunal con el objetivo de que evalúe la procedencia del procedimiento administrativo sancionador contra los integrantes del Consorcio. En ese sentido, el 14 de agosto de 2015, a través del Acuerdo Nº 574-2015-TCE-S4, la Cuarta Sala del Tribunal dispuso iniciar procedimiento administrativo sancionador contra el Consorcio, por su supuesta responsabilidad al haber contratado con el Estado a pesar de estar impedido para hacerlo, y haber presentado documentación falsa y/o con información inexacta, infracciones tipificadas en los literales d) e i) del numeral 51.1 del artículo 51 de la Ley, en el marco del proceso de selección mencionado inicialmente.

Además, dispuso que la Secretaría del Tribunal, en su debido momento, adopte las acciones necesarias tendientes a acumular los actuados del mencionado Expediente Nº 1353-2015-TCE al presente expediente Nº 1354-2015-TCE, otorgando al Consorcio el plazo de diez (10) días hábiles con el objetivo de que puedan formular sus descargos, bajo apercibimiento de resolver con la documentación obrante en el expediente en caso de incumplimiento. En ese sentido, se observa el Expediente Nº 1354-2015-TCE y Nº 1353-2015-TCE (acumulados). En consecuencia, por decreto del 17 de agosto de 2015, se dispuso acumular los actuados del Expediente Nº 1353-2015-TCE al presente expediente tratado (Nº 1354-2015-TCE), dejando, además, sin efecto el decreto del 1 de julio de 2015 que remitió a la Segunda Sala el Expediente Nº 1353-2015-TCE, para emitir pronunciamiento respecto al inicio del procedimiento administrativo sancionador.

Asimismo, el 7 de setiembre de 2015, la Entidad contratante remitió la información que le fue solicitada mediante el Acuerdo Nº 574-2015-TCE del 14 de agosto de 2015. No obstante, el 10 de setiembre las empresas que conforman el Consorcio presentaron sus descargos, de forma individual, pero con los mismos argumentos, solicitando que se declare nulo el Acuerdo Nº 574-2015-TCE-S4 del 14 de agosto de 2015, pues, dichas empresas consideraron que el análisis realizado para determinar el inicio del procedimiento sancionador se encontraba insuficientemente motivado. Entre otros momentos, el 26 de noviembre de 2015, el Consorcio solicitó la prescripción de las infracciones que se les imputa por haber transcurrido más de tres (3) años y tres (3) meses de la supuesta comisión de dichas infracciones. En tal sentido, por decreto del 27 de noviembre de 2015, se dejó a consideración de la Sala lo expuesto por el Consorcio. Asimismo, el 23 de diciembre de 2015, a través de la Resolución Nº 2908-2015-TCE-S4, la Cuarta Sala del Tribunal dispuso sancionar al Consorcio con dieciséis (16) meses de inhabilitación temporal en sus derechos de participar en procesos de selección y contratar con el Estado. Sin embargo, el 29 de diciembre de 2015, el Consorcio pidió que se aclare la Resolución Nº 2908-2015-TCE-S4 del 23 de diciembre de 2015, pues en ella no habían sido materia de pronunciamiento sus solicitudes de prescripción. Finalmente, por decreto del 11 de enero de 2016, se puso el expediente a disposición de la Cuarta Sala del Tribunal, a fin de que emita pronunciamiento respecto a las solicitudes de aclaración presentadas por el Consorcio.

II. LA NULIDAD EN LAS CONTRATACIONES PÚBLICAS

Antes de iniciar el desarrollo de la nulidad del acto administrativo, de manera inicial, debe indicarse que la figura del acto administrativo, en términos de Cassagne, constituye un típico producto de la función administrativa, en sentido material, viene a constituir algo así como el eje a cuyo alrededor giran las principales instituciones del Derecho Administrativo1. Por su parte, Aurelio Guaita considera que el acto administrativo es, sin duda, el concepto capital del régimen jurídico de la Administración, es decir, del Derecho administrativo. Todas las potestades administrativas, todas las prerrogativas de la Administración, vienen a coincidir y condenarse en esta: poder dictar actos jurídicos regulados por el Derecho público (administrativo) y dotados de un vigor especial2. Ahora bien, la nulidad es la consecuencia jurídica que se impone ante la transgresión al orden jurídico. Las nulidades actúan como solución de la juridicidad, para el saneamiento del antiderecho. Son un resultado obligado del antecedente: los vicios jurídicos3. Conforme al artículo 8 de la Ley de Procedimiento Administrativo General N° 27444 (en adelante, LGPA), un acto administrativo no es válido cuando es dictado en forma contraria al ordenamiento jurídico, como, por ejemplo, efectuar una errónea interpretación o aplicar normas derogadas o cuando es contrario a las leyes que interesan el orden público o a las buenas costumbres.

En la presente Resolución Nº 0153-2016-TCE-S4, se observa que el consorcio presentó una solicitud de nulidad contra la Resolución Nº 2908-2015-TCE-S4 del 23 de diciembre de 2015, la cual dispuso sancionarlo con dieciséis (16) meses de inhabilitación temporal en sus derechos de participar en procesos de selección y contratar con el Estado. El Tribunal con el objetivo de establecer un criterio unívoco ante pedidos de naturaleza semejante, consideró pertinente emitir pronunciamiento sobre la procedencia de la solicitud de nulidad planteada por el citado Consorcio. Asimismo, es importante mencionar, adicionalmente, que según a lo dispuesto en el literal b) del artículo 63 de la Ley, se señala que es función del Tribunal “(…) b) aplicar las sanciones de inhabilitación temporal y definitiva a los proveedores, participantes, postores, contratistas, árbitros y expertos independientes según corresponda a cada caso (…)”. También, el artículo 235 del Reglamento de la Ley, aprobado por Decreto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el Reglamento), precisa que “(…) la facultad de imponer sanción administrativa de inhabilitación temporal o definitiva, sanción económica, suspensión temporal o inhabilitación permanente a que se contraen los artículos 51 y 52 de la Ley, a proveedores, participantes, postores, contratistas, expertos independientes y árbitros, según corresponda, por infracciones de las disposiciones contenidas en la Ley y el presente Reglamento, reside exclusivamente en el Tribunal (…)”.

Además, el literal a) del numeral 218.2 de la LPAG, dispone que “(…) el acto respecto del cual no proceda legalmente impugnación ante una autoridad u órgano jerárquicamente superior en la vía administrativa o cuando se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado opte por interponer recurso de reconsideración, en cuyo caso la resolución que se expida o el silencio administrativo producido con motivo de dicho recurso impugnativo agota la vía administrativa (…)”. Por tanto, de acuerdo con lo establecido en el numeral 11.1 del artículo 11 de la LPAG, los administrados plantean la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por medio de recursos administrativos previstos en el Capítulo II del Título III de la mencionada LPAG, el cual ha regulado los recursos de reconsideración, apelación y revisión. De ahí que, “(…) cuando un administrado considere que se ha dictado una resolución nula debe hacerlo saber a la autoridad por medio de los recursos administrativos que establece la Ley (…)”4. En ese sentido, los artículos 10 y 11 de la LPAG y las solicitudes de nulidad formuladas por los postores deben ser planteadas con el recurso de reconsideración ante el Tribunal; asimismo, en el caso de que los administrados consideren que la resolución emitida por el Tribunal les causa agravio, corresponderá la interposición de la acción contencioso-administrativa ante el Poder Judicial, tal como lo establece el artículo 148 de la Constitución Política del Perú de 1993, según el cual “(…) las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa (…)”, norma que está en concordancia con los artículo 5 y 18 de la Ley Nº 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo.

En ese orden de ideas, las nulidades de los actos administrativos pueden solicitarse a pedido de parte o de oficio. A instancia de parte solo puede plantearse por medio de los recursos administrativos, y es conocida y resuelta por el superior jerárquico quien emitió el acto administrativo impugnado y si el acto fue emitido por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad será declarada por resolución de la misma autoridad. En el caso de la nulidad de oficio, esta puede ser declarada por el superior jerárquico de quien emitió el acto administrativo que se invalida y si el acto fue emitido por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad será declarada por resolución del mismo funcionario5. Además es importante no confundir este último supuesto con el de nulidad de oficio de las resoluciones emitidas por tribunales o consejos regidos por leyes especiales6. En este caso, las resoluciones de los tribunales administrativos agotan la vía administrativa, no procediendo ni reconsideración, ni apelación, ni revisión; por lo que, si contra dichas resoluciones no procede recurso administrativo alguno, tampoco podrá solicitarse su nulidad a pedido de parte, quedando como alternativa su impugnación en un proceso contencioso administrativo; ello, sin soslayar la facultad del propio tribunal administrativo de declarar de oficio la nulidad de la resolución, en ejercicio de la facultad conferida en el numeral 202.5 del artículo 202 de la LGPA. Respecto a esto último, el Tribunal Constitucional mediante la STC Exp. N° 2836-2004-AA/TC, fundamentos jurídicos 3 y 4 , señala: “(…) La propia Ley Nº 27444 establece, en su artículo 202, la posibilidad de que en sede administrativa se revisen los actos emitidos por cualquier órgano de la Administración, siempre que ello lo realice el superior jerárquico del órgano que emitió la resolución materia de revisión; y que, en caso de que dicho acto haya sido emitido por una autoridad no sometida a subordinación jerárquica, esta última es la facultada para declarar la nulidad (…)”.

También, la Ley de Contrataciones del Estado, en su artículo 567, reconoce a los titulares de las entidades públicas que convocan un proceso de selección, la facultad de declarar de oficio la nulidad de dicho proceso, hasta antes de la celebración del contrato, por las siguientes causales específicas: i) se verifique la existencia de actos dictados por órganos incompetente, ii) que contravengan las normas legales, iii) que contengan un imposible jurídico o iv) prescindan de las normas esenciales del procedimiento o de la forma prescrita por la normativa aplicable debiendo expresar en la Resolución que expida la etapa a la que se retrotraerá el proceso8. Sobre el particular, en el ordenamiento administrativo peruano se ha determinado que la motivación constituye un elemento de validez de los actos administrativos, tal como se aprecia en el numeral 4 de la LGPA; dicho texto legal exige en su artículo 6 que la motivación del acto administrativo debe ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado9.

En ese sentido, conforme a la Resolución Nº 0153-2016-TCE-S4, se advirtió que el Consorcio sostuvo que el Tribunal, al momento de expedir la Resolución Nº 2908-2015-TCE-S4 del 23 de diciembre de 2015, habría cometido un error, al no haber considerado su solicitud de prescripción de las infracciones que se les imputaba por haber transcurrido más tres (3) años y tres (3) meses de la supuesta comisión de dichas infracciones. Considerado lo señalado, en el siguiente apartado desarrollaremos la motivación de los actos administrativos en el sentido de que el Tribunal debió pronunciarse sobre los alegatos sustentados por los administrados.

III. LA MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN LAS CONTRATACIONES DEL ESTADO

1. Aspectos generales

A fin de señalar el contenido esencial de la motivación del acto administrativo en aplicación al análisis de la Resolución Nº 0153-2016-TCE-S4, precisaremos algunos aspectos teóricos y jurisprudenciales que nos ayudarán a comprender el análisis realizado por el Tribunal. Respecto a la motivación de los actos administrativos, Morón Urbina señala que: “(…) El contenido de la exigencia estimamos que comprende tanto la fundamentación de los aspectos jurídicos mediante la cita de las fuentes jurídicas pertinente, la síntesis de las argumentaciones jurídicas alegadas y de las seguidas para estimarlas o desestimarlas como a la fundamentación de los hechos en relación de supuestos reales apreciados y verificados por el funcionario (…) La cita de los hechos apreciados impone que la Administración resuelva solo sobre circunstancias reales, y tenidos por ciertos que sirven para formular convicción de verdad material en la autoridad que decide el procedimiento. Se concreta en la relación de los hechos probados relevantes del caso específico. No son fundamentación debida los supuestos inexistentes, carentes de confiabilidad, no examinados o generalidades que como pretextos artificiales o sesgados escondan desviaciones en el ejercicio de la función pública (…)10. Por su parte, con relación a la motivación de los actos administrativos, Dromi la ha definido como: “(…) la declaración de las circunstancias de hecho y de derecho que han inducido a la emisión del acto. Está contenida dentro de lo que usualmente se denominan considerandos. La constituyen, por tanto, los presupuestos o razones del acto. Es la fundamentación fáctica y jurídica de él, con que la Administración sostiene la legitimidad y oportunidad de su decisión. Adicionalmente, el autor argentino ha manifestado que: en principio, todo acto administrativo debe ser motivado. La falta de motivación implica no solo vicio de forma, sino también, y principalmente, vicio de arbitrariedad. De la motivación solo puede prescindirse en los actos tácitos, pues en ellos no hay siquiera manifestación de voluntad (…)”11.

En lo que se refiere a la motivación de los actos administrativos, el Tribunal Constitucional en la Sentencia Nº 2192-2004-AA/TC ha señalado que: “La motivación de las decisiones administrativas no tiene referente constitucional directo. No obstante, se trata de un principio constitucional implícito en la organización del Estado democrático de derecho, que se define en los artículos 3 y 43 de la Constitución como un tipo de Estado contrario a la idea del poder absoluto o arbitrario. En el Estado constitucional democrático, el poder público está sometido al Derecho, lo que supone, entre otras cosas, que la actuación de la Administración deberá dar cuenta de esta sujeción a fin de despejar cualquier sospecha de arbitrariedad. Para lograr este objetivo, las decisiones de la Administración deben contener una adecuada motivación, tanto de los hechos como de la interpretación de las normas o el razonamiento realizado por el funcionario o colegiado, de ser el caso”12. Asimismo, el citado Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de expresar su posición en la Sentencia Nº 00091-2005-PA/TC, fundamento jurídico 9, párrafos 3 y 5 al 8; criterio reiterado en las Sentencias Nº 294-2005-PA/TC, Nº 5514-2005-PA/TC, entre otras, en los siguientes términos: “El derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican (…). La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional”13.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional. Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho14. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es irrefutable que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa15. En esa medida, el Tribunal Constitucional enfatizó que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la LGPA. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo16.

Precisamente, es menester mencionar que el inciso 1.2 del artículo IV del Título Preliminar de la LGPA señala que el debido procedimiento administrativo es uno de los principios del procedimiento administrativo. En atención a este, reconoce que: “Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho (…)”. A su vez, el artículo 3.4. de la LGPA, sobre los requisitos de validez de los actos administrativos, precisa que: “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”; y en el artículo 6, sobre la motivación del acto administrativo, señala: “6.1 La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado; 6.2 Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se le identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto; 6.3 No son admisibles como motivación la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto (…)”17.

Finalmente, debe señalarse que las Entidades tienen la obligación de motivar sus decisiones, por ser un requisito de validez de todo acto administrativo, el cual permite al administrado poder tomar conocimiento claro y real de los alcances de sus pronunciamientos; de tal manera que al conocer las razones en las cuales se fundamentó la decisión adoptada, pueda ser cuestionada a través del ejercicio del derecho de defensa. De esa forma, los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, el cual comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho conforme a las normas citadas de la LGPA18. Caso contrario, se incurre en un vicio que causa la nulidad de pleno derecho. En adición a ello, es preciso mencionar que la motivación de las decisiones administrativas constituye un principio constitucional implícito en la organización del Estado, lo que supone, entre otras cosas, que la actuación de la Administración dé cuenta, tanto de los hechos como de la interpretación de las normas, y del razonamiento realizado por el funcionario o colegiado en cada una de sus decisiones19.

2. El debido pronunciamiento de la autoridad administrativa

Con relación a la Resolución Nº 0153-2016-TCE-S4, materia de análisis del presente comentario, es necesario indicar que el otorgamiento de la Buena Pro es la declaración que una Entidad realiza en el marco de las normas de derecho público –la normativa vigente de contrataciones públicas– que va a producir efectos jurídicos sobre determinados administrados– admitir y calificar las propuestas presentadas por postores determinados y otorgar la Buena Pro a aquella propuesta que haya obtenido la mejor calificación en el desarrollo de un procedimiento administrativo especial denominado “proceso de selección”. Por tanto, de acuerdo a lo previsto en el artículo 1 de la LGPA y sus modificatorias20, el otorgamiento de la Buena Pro se configura como un acto administrativo21. Siendo esto así, el otorgamiento de la Buena Pro en su calidad de acto administrativo debe cumplir con los requisitos de validez de los actos administrativos, como son: i) ser emitido por el órgano competente, en este caso, el Comité Especial; ii) tener un objeto o contenido específico, referido a otorgar la opción de contratar a la propuesta que haya obtenido la mejor calificación; iii) adecuarse a una finalidad pública, a saber la contratación de bienes, obras y servicios en las mejores condiciones técnicas al más bajo costo posible; iv) haber sido emitido en el marco de un procedimiento regular, que será el proceso de selección, cuyas reglas han sido previamente establecidas en las Bases Administrativas y; v) contener una motivación debida.

Conforme a lo descrito, la motivación del acto administrativo debe ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los hechos que justifican al acto administrativo, tal como lo establece el artículo 6 de la LPAG citado anteriormente. Así, también, es preciso señalar que la motivación de las decisiones administrativas constituye un principio constitucional implícito en la organización del Estado Democrático22, en el cual el poder público está sometido a Derecho, lo que supone entre otras cosas que la actuación de la Administración da cuenta tanto de los hechos como de la interpretación de las normas o el razonamiento realizado por el funcionario o colegiado en cada una de sus decisiones23. Con relación a ello, el Tribunal Constitucional, mediante sentencia del 22 de enero de enero de 2001, publicada el 9 de setiembre de 2001, recaída en el Expediente Nº 319-2000-AA/TC, ha establecido que: “Motivar una decisión, no es expresar únicamente al amparo de qué norma legal se expide el acto administrativo, sino fundamentalmente, expresar las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”. En este orden de ideas, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo, o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso, derecho de rango constitucional que implica obtener una decisión basada en los principios de razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad y motivación de las resoluciones.

En ese orden de ideas, siguiendo el análisis de la Resolución Nº 0153-2016-TCE-S4, el Tribunal advirtió que la Resolución Nº 2908-2015-TCE-S4 expedida el 23 de diciembre de 2015, la solicitud de prescripción no fue considerada ni evaluada al momento de la emisión de la mencionada resolución, esto conforme a las razones expuestas en el Informe Nº 001-2016-TLRP del 11 enero de 2016. Asimismo, el inciso 1.2 del artículo IV del Título Preliminar de la LGPA señala que el debido procedimiento administrativo es uno de los principios del procedimiento administrativo. En atención a este, reconoce que: “Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho (…)”. En ese sentido, conforme a la variada jurisprudencia del Tribunal de Contrataciones del Estado24, la motivación de los actos administrativos es un deber de la autoridad administrativa, además, dicha motivación incluye el derecho que tiene el administrado que todos sus alegatos y solicitudes sean materia de pronunciamiento por parte de la autoridad correspondiente. Por tanto, al no considerarse la solicitud realizada por el Consorcio al momento de la emisión de la Resolución Nº 2908-2015-TCE-S4 del 23 de diciembre de 2015, se habría incurrido en un vicio de la motivación, lo que de forma indefectible conllevaría la nulidad de la referida resolución. En ese sentido, el Tribunal consideró que debía dejarse sin efecto lo resuelto a través de la mencionada Resolución Nº 2908-2015-TCE-S4 a efectos de que este Tribunal pueda emitir pronunciamiento a la solicitud de prescripción realizada por el Consorcio.

Conforme a lo anteriormente dicho, presentaremos tres aspectos importantes considerados por el Tribunal:

i. Pronunciamiento respecto a las solicitudes presentadas el 26 de noviembre de 2015 por el Consorcio

Como se mencionó anteriormente, el 26 de noviembre de 2015, el Consorcio solicitó que se declare la prescripción de las infracciones que se les había imputado, bajo el argumento de que a dicha fecha, ya habrían transcurrido más de tres (3) años y tres (3) meses de la supuesta comisión de las infracciones propuestas inicialmente.

ii. Respecto a la solicitud de prescripción de la infracción que estuvo tipificada en el literal i) del numeral 51.1 del artículo 51 de la Ley

En este punto, el artículo 243 del Reglamento vigente al presente caso, señalaba que “(…) las infracciones establecidas en la presente Ley a efectos de las sanciones a las que se refiere el presente Título, prescriben a los tres (3) años de cometidas (…) la prescripción se declarará a solicitud (…)”. Asimismo, el numeral 1) del artículo 244 del Reglamento, estipulaba respecto a la suspensión del plazo de prescripción “(…) El plazo de prescripción se suspende en los siguientes casos: 1) Por el periodo de tres (3) meses luego de iniciado el procedimiento administrativo sancionador en caso el Tribunal se pronuncie dentro de dicho plazo. Si el Tribunal no se pronuncia dentro del plazo iniciado, la prescripción reanuda su curso, adicionándose el periodo trascurrido con anterioridad a la suspensión e, inclusive, los tres (3) meses de suspensión (…)”. Por último, lo establecido en el numeral 16.1 del artículo 16 de la LPAG, referido a la eficacia del acto jurídico que señala que: “(…) artículo 16.- Eficacia del acto administrativo, 16.1 El acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada produce sus efectos, conforme a lo dispuesto en el presente capítulo (…)”. Conforme a la normativa anteriormente citada, el Tribunal apreció que el Acuerdo Nº 574-2015-TCE-S4 que dispuso el inicio del procedimiento administrativo fue expedido por la Cuarta Sala del Tribunal el 14 de agosto de 2015. Pues, el referido Acuerdo fue notificado a las empresas conformantes del Consorcio, el 27 y 28 de agosto de 2015 a través de cédulas de notificación, entonces, a partir de dichas fechas el Acuerdo Nº 574-2015-TCE-S4 había surtido sus efectos. No obstante, la supuesta infracción que estuvo tipificada en el literal i) de la Ley, se habría configurado el 24 de agosto de 2012, fecha en que tuvo lugar la presentación de propuestas en el proceso de selección. Por tanto, con relación al plazo de prescripción estipulado en el artículo 243 del Reglamento, dicha infracción prescribiría el 24 de agosto de 2015, solo pudiendo suspenderse dicho plazo de prescripción a partir de la notificación válida del decreto o acuerdo mediante el cual se inicie el procedimiento administrativo sancionador. No obstante, conforme se ha verificado en las cédulas de notificación, el Consorcio fue notificado con el Acuerdo Nº 574-2015-TCE-S4 el 27 y 28 de agosto de 2015, esto quiere decir, cuando ya había operado la prescripción al respecto a la infracción que estuvo tipifica en el literal i) del numeral 51.1 del artículo 51 de la Ley. En consecuencia, conforme a la motivación de los actos administrativos, el Tribunal consideró pertinente dar lugar a lo solicitado por el Consorcio y así declarar que había operado la prescripción de la infracción; por lo que no correspondía interponer sanción administrativa al Consorcio.

iii. Respecto a la solicitud de prescripción de la infracción que estuvo tipificada en el literal d) del numeral 51.1 del artículo 51 de la Ley

El Tribunal al respecto señaló que la Entidad contratante y el Consorcio perfeccionaron el contrato el 31 de agosto de 2012, aun cuando, sobre los integrantes del Consorcio eran aplicables los supuestos de impedimentos establecidos en el artículo 10 de la Ley. En ese sentido, la infracción tipificada en el literal d) del numeral 51.1 del artículo 51 de la Ley, se habría configurado en dicha fecha, es decir, el 31 de agosto de 2012, por lo tanto, en consideración al plazo de prescripción previsto en el artículo 243 del Reglamento, dicha infracción prescribiría el 31 de agosto de 2015. No obstante, el 14 de agosto de 2015, la Cuarta Sala del Tribunal emitió el Acuerdo Nº 574-2015-TCE-S4 (notificado al consorcio el 27 y 28 de agosto de 2015), disponiendo así el inicio del procedimiento administrativo sancionador en contra de los integrantes del Consorcio; en razón del artículo 244 del Reglamento, el plazo de prescripción se vio suspendido hasta por tres (3) meses; es decir, hasta el 27 y 28 de noviembre de 2015. Debemos recordar que conforme al numeral 6) del artículo 242 del Reglamento, el plazo de tres (3) meses que tenía el Tribunal para emitir pronunciamiento, se computaba a partir de la fecha en que el expediente fue remitido a la Sala correspondiente del Tribunal para resolver, que en el presente caso se produjo el 28 de setiembre de 2015. En razón de ello, la Sala tenía hasta el 28 de diciembre de 2015 para emitir el pronunciamiento respectivo sobre la responsabilidad de los integrantes del Consorcio respecto de las infracciones imputadas en su contra, pronunciamiento que emitió el 23 de diciembre de 2015.

Por lo tanto, conforme a lo anteriormente dicho, el inicio del procedimiento sancionador se produjo tres (3) días antes que operara la prescripción, en consecuencia, esta estuvo suspendida hasta por el periodo de tres (3) meses a que se refiere el numeral 19 del artículo 244 del Reglamento (hasta el 27 y 28 de noviembre de 2015), periodo dentro del cual el expediente fue remitido a Sala para el pronunciamiento respectivo (28 de setiembre de 2015), plazo que también es de tres (3) meses, según lo establecido en el artículo 242 del Reglamento, y que vencía el 28 de diciembre de 2015, dentro del cual el Tribunal emitió la Resolución Nº 2908-2015-TCE-S4 del 23 de diciembre de 2015, resolviendo la presente dentro del plazo legal para dicho efecto.

Ahora bien, el 26 de noviembre de 2015, las empresas integrantes del Consorcio solicitaron la prescripción de la infracción que se les imputaba, conforme a los hechos expuestos anteriormente, dicha solicitud no era procedente; dado que, a esa fecha la mencionada infracción aún no prescribía. Conforme a los fundamentos expuestos, la Cuarta Sala del Tribunal al emitir la Resolución Nº 2908-2015-TCE-S4 del 23 de diciembre de 2015, en la que se determinó la existencia de responsabilidad de los integrantes del Consorcio en la comisión de las infracciones que estuvieron tipificadas en los literales d) e i) del numeral 51.1 del artículo 51 de la Ley en el presente proceso de selección, luego del 27 y 28 de noviembre de 2015, a dicha fecha ya la prescripción había operado, respecto a la infracción contenida en el literal d) del numeral 51.1 del artículo 51 de la Ley. En ese sentido, la solicitud de prescripción realizada por el Consorcio fue amparada por el Tribunal, al declarar que la referida infracción también había operado la prescripción, en consecuencia, decidió no imponer sanción a los integrantes del Consorcio.

En conclusión, el Tribunal dejó sin efecto las sanciones impuestas en la Resolución Nº 2908-2015-TCE-S4 por haber operado la prescripción de dichas infracciones a la fecha en que esta se emitió. Ello, en respuesta a la motivación de los actos administrativos por la cual la autoridad administrativa debe pronunciarse respecto a los alegatos de los administrados.

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NOTAS:

(*) Doctorando en Derecho Público por la Escuela Doctoral de la Universidad de Orleans, Francia. Magíster en Derecho, Economía y Gestión, con mención en Derecho y Administración Pública por la Escuela de Derecho de la Universidad de Orleans, Francia. Máster en Derecho, Economía y Gestión con finalidad en investigación y con especialidad en Derecho, Contencioso Público y Contratación Pública por la Escuela de Derecho de la Universidad de Orleans, Francia. Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM) con mención “Summa Cum Laude” mediante sustentación de Tesis. Miembro del Centro de Investigaciones Jurídicas Pothier de la Escuela de Derecho de la Universidad de Orleans, Francia. Estudios de especialización en Derecho Administrativo en la Escuela de Derecho de la Universidad de La Sorbona de París (Universidad París 1 Panteón-Sorbona), en el Centro de Investigaciones en Derecho Administrativo de París, en la Asociación Francesa para la Investigación en Derecho Administrativo de París, Francia. Estudios de especialización en Contrataciones Públicas en la Facultad de Derecho de la Universidad Jean Moulin Lyon III, Francia. Especialista en Derecho Público y consultor en temas de Derecho Civil, Derecho Administrativo, Derecho Público Económico y en Contrataciones Públicas. Se ha desempeñado como asesor legal en la Contraloría General de la República.

1 CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Tomo II, 7ª edición, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, p. 42.

2 GUAITA, Aurelio. “El concepto de acto administrativo”. En: Revista de Administración Pública. Nº 7, 1975.

3 DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. 10ª edición, Editorial Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2004, p. 400.

4 Resolución Nº 0153-2016-TCE-S4.

5 Resolución Nº 1157-2012-TC-S2.

6 Resolución Nº 1157-2012-TC-S2.

7 Resolución Nº 372-2012-TC-S2.

8 Resolución Nº1575-2015-TCE-S1.

9 Resolución Nº 1387-2015-TCE-S1.

10 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento administrativo General. 10ª edición, Gaceta Jurídica, Lima, 2014, p. 607.

11 DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Edición latinoamericana, Buenos Aires, 2006, pp. 376 y 377.

12 Resolución Nº 1563-2015-TCE-S4, Resolución Nº 1560-2015-TCE-S4, Resolución Nº 1550-2015-TCE-S3.

13 Expediente Nº 03020-2012-PA/TC.

14 Expediente N° 04123-2011-PA/TC, Expediente Nº 01165-2013-PA/TC, Expediente Nº 02638-2010-PA/TC.

15 Expediente N° 04546-2013-PA/TC, Expediente N° 00990-2013-PA/TC.

16 Expediente N° 00632-2013-PA/TC, Expediente Nº 03387-2013-PA/TC.

17 Resolución Nº 1563-2015-TCE-S4, Resolución Nº 1560-2015-TCE-S4, Resolución Nº 1550-2015-TCE-S3.

18 Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…)

1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo. (…)

19 Resolución Nº 1746-2013-TC-S2.

20 “Artículo 1.- Concepto de acto administrativo.

1.1. Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta (…)”.

21 Resolución Nº 1290-2011-TC-S1.

22 Resolución Nº 2270-2008-TC-S2.

23 Expediente N° 04580-2012-PA/TC.

24 Resolución Nº 03891-2011-PA/TC, Resolución Nº 00744-2011-PA/TC, entre otras.