En el presente artículo, el autor realiza un análisis con relación a la Resolución Nº 1448-2014-TC-S2. En este sentido, precisa las características del procedimiento administrativo sancionador a cargo del Tribunal del OSCE y señala cuáles son las sanciones aplicables. Señala también los alcances para la configuración de la infracción por presentación de documentación falsa y especifica que en caso de reincidencia, el postor será sancionado con inhabilitación definitiva y será impedido de participar en otros procedimientos de contratación.

Resolución

Resolución Nº 1448-2015-TCE-S2

Lima, 23 de junio de 2015

Visto en sesión de fecha 23 de junio de 2015 de la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado el Expediente N° 1240.2015.TCE sobre el procedimiento de aplicación de sanción iniciado contra la empresa CONSTRUCTORA ES SILVA EMPRESA INDIVIDUAL DE RESPONSABILIDAD LIMITADA - CONSTRUCTORA ES SILVA E.I.R.L. por su supuesta responsabilidad en haber presentado documentos supuestamente falsos o con información inexacta, en su trámite de inscripción como consultor de obras que efectuara ante el Registro Nacional de Proveedores - RNP; y, atendiendo a los siguientes:

ANTECEDENTES:

1. El 13 de mayo de 2015, mediante Memorando Nº 550-2015/DRNP, la Dirección del Registro Nacional de Proveedores, en adelante, RNP, comunicó al Tribunal de Contrataciones del Estado, en lo sucesivo, el Tribunal, que la empresa CONSTRUCTORA ES SILVA EMPRESA INDIVIDUAL DE RESPONSABILIDAD LIMITADA - CONSTRUCTORA ES SILVA E.I.R.L., en lo sucesivo, el Proveedor, habría incurrido en la infracción tipificada en el literal i) del numeral 51.1 del artículo 51 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada por Decreto Legislativo Nº 1017, en adelante, la Ley, en su trámite de inscripción como consultor de obras.

Como sustento de su denuncia adjuntó el Informe Nº 090-2015/DRNP-GER del 12 de mayo de 2015, en el que se señala lo siguiente:

1. Con fecha 25/06/2012, la em-presa CONSTRUCTORA ES SILVA EMPRESA INDIVIDUAL DE RESPONSABILIDAD LIMITADA - CONSTRUCTORA ES SILVA E.I.R.L. solicitó su inscripción como consultor de obras ante el Registro Nacional de Proveedores, en adelante, RNP.

2. Con fecha 01/08/2012, fue aprobada la referida solicitud de inscripción, otorgándosele la especialidad de CONSULTORÍA EN OBRAS MENORES.

3. Mediante oficio Nº 2117-2013-OSCE-DRNP/SDF.HL, de fecha 11/11/2013, notificado el 14/11/2013, se solicitó al ingeniero Eloy Justo Espinoza Salgado, entre otros, brindar conformidad al contenido y firmas consignadas en las declaraciones juradas de los integrantes del plantel técnico (obrantes a folios 04 y 21).

4. Mediante Carta Nº 022-2013/EJES de fecha 22/11/2013, recibida en la misma fecha, el ingeniero Eloy Justo Espinoza Salgado informó, entre otros, que la información proporcionada en la fecha de trámite (relacionada con las declaraciones juradas de los integrantes del plantel técnico –obrantes a folios 04 y 21–) es veraz, solo que en la firma existe un error al momento de realizarla.

5. En mérito a lo antes señalado por el mencionado profesional y en aplicación del principio de verdad material previsto en el numeral 1.11 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley Nº 27444 del Procedimiento Administrativo General, se dispuso la realización de una pericia grafotécnica sobre las presuntas firmas del ingeniero Eloy Justo Espinoza Salgado consignadas en las Declaraciones Juradas de los Integrantes del Plantel Técnico.

6. En ese sentido, mediante Oficio Nº 250-2014-OSCE-DRNP/SDF.HL, de fecha 15/01/2014, notificado el 17/01/2014, se solicitó al perito judicial grafotécnico Luis Alfredo Quispe Zúñiga, efectuar la pericia grafotécnica sobre las presuntas firmas del ingeniero Eloy Justo Espinoza Salgado consignadas en las declaraciones juradas de los integrantes del plantel técnico (obrantes a folios 04 y 21), presentadas por la empresa CONSTRUCTORA ES SILVA EMPRESA INDIVIDUAL DE RESPONSABILIDAD LIMITADA - CONSTRUCTORA ES SILVA E.I.R.L., para lo cual se remitió los citados documentos; asimismo, con la finalidad de realizar los respectivos análisis de comparación, se adjuntó la Carta Nº 022-2013/EJES, de fecha 22/11/2013, antes citada.

7. Mediante Oficio Nº 65-2014-PERGRAF-LAQZ, de fecha 10/03/2014, recibido el 11/03/2014, el perito judicial grafotécnico Luis Alfredo Quispe Zúñiga remitió el Informe Pericial Grafotécnico Nº 183-2014-OSCE, de fecha 07/03/2014, en el cual concluyó, literalmente, lo siguiente:

VI. CONCLUSIÓN

Las dos (02) firmas cuestionadas, atribuidas al ingeniero civil: ESPINOZA SALGADO Eloy Justo, identificado con DNI Nº 22510436 y que obran en: una (01) declaración jurada integrantes del plantel técnico (folio Nº 4), de fecha: 23/06/2012; y en una (01) declaración jurada de integrantes del plantel técnico (folio Nº 21), de fecha: 16/07/2012; documentos que fueran presentados ante el RNP por la empresa: CONSTRUCTORA ES SILVA EMPRESA INDIVIDUAL DE RESPONSABILIDAD LIMITADA; con firmas cuestionadas, trazadas con tinta de bolígrafo de tonalidad azul, se ha podido determinar que presenta notables divergencias gráficas, de las firmas auténticas de comparación del referido profesional, compatibles de proceder de distinto puño gráfico; es decir: LAS FIRMAS SON FALSIFICADAS;

8. De los actuados administrativos del procedimiento de inscripción como consultor de obras, se aprecia que la empresa CONSTRUCTORA ES SILVA EMPRESA INDIVIDUAL DE RESPONSABILIDAD LIMITADA - CONSTRUCTORA ES SILVA E.I.R.L. presentó debidamente suscrito el formulario oficial denominado Declaración Jurada de Veracidad de Documentos, Información, Declaraciones Presentadas y de Socios Comunes (obrantes a folios 04 y 21), en las cuales indicó que toda la información que proporcionaba era veraz, así como los documentos presentados eran auténticos, en caso contrario, se sometía al procedimiento y a las sanciones previstas en la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

9. Conforme se aprecia de los considerandos precedentes, la empresa CONSTRUCTORA ES SILVA EMPRESA INDIVIDUAL DE RESPONSABILIDAD LIMITADA - CONSTRUCTORA ES SILVA E.I.R.L., a efectos de formalizar su procedimiento de inscripción como consultor de obras, presentó al RNP, entre otros documentos, las declaraciones juradas de los integrantes del plantel técnico (obrantes a folios 04 y 21), concluyéndose que las firmas atribuidas al ingeniero Eloy Justo Espinoza Salgado, de acuerdo a las consideraciones expuestas en el informe pericial grafotécnico realizado, son firmas falsificadas.

10. De lo expuesto se evidencia que la empresa CONSTRUCTORA ES SILVA EMPRESA INDIVIDUAL DE RESPONSABILIDAD LIMITADA - CONSTRUCTORA ES SILVA E.I.R.L. transgredió el principio de presunción de veracidad en el marco del procedimiento previsto para su inscripción como consultor de obras en el RNP, por lo que corresponde que se declare nulo el referido acto administrativo, de fecha 01/08/2012, que aprobó el referido trámite, ello en salvaguarda del interés público; debiéndose disponer el inicio de las acciones legales contra el representante legal de la mencionada empresa y contra todos los que resulten responsables de estos hechos, por la presunta comisión de los delitos contra la función jurisdiccional (falsa declaración en procedimiento administrativo) y contra la fe pública (falsificación de documentos) en agravio del OSCE.

11. Mediante Resolución N° 292-2014-OSCE/DRNP de fecha 03/04/2014, la Dirección del Registro Nacional de Proveedores resolvió:

Disponer el inicio de las acciones legales, vía proceso contencioso administrativo, a fin de que en sede judicial se declare la nulidad del acto administrativo, de fecha 01/08/2012, por el cual fue aprobado el trámite de inscripción como consultor, presentado ante el Registro Nacional de Proveedores por la empresa CONSTRUCTORA ES SILVA EMPRESA INDIVIDUAL DE RESPONSABILIDAD LIMITADA - CONSTRUCTORA ES SILVA E.I.R.L.

Disponer el inicio de las acciones legales contra la empresa CONSTRUCTORA ES SILVA EMPRESA INDIVIDUAL DE RESPONSABILIDAD LIMITADA - CONSTRUCTORA ES SILVA E.I.R.L. y contra todos los que resulten responsables, por la presunta comisión del delito contra la función jurisdiccional (falsa declaración en procedimiento administrativo) y contra la fe pública (falsificación de documentos) por los hechos señalados en la parte considerativa de la presente resolución, una vez que se encuentre consentida o firme en sede administrativa.

Declarar que la empresa CONSTRUCTORA ES SILVA EMPRESA INDIVIDUAL DE RESPONSABILIDAD LIMITADA - CONSTRUCTORA ES SILVA E.I.R.L. se encuentra impedida de inscribirse y renovar su inscripción en el Registro Nacional de Proveedores (RNP) durante el periodo de dos (2) años, con arreglo a lo establecido en el tercer párrafo del artículo 9 del Decreto Legislativo Nº 1017 - Ley de Contrataciones del Estado, concordante con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 259 de su reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 184-2008-EF, impedimento que se aplicará desde el consentimiento de la nulidad, que de acuerdo al artículo primero, declare el Poder Judicial.

Poner la presente resolución en conocimiento del Tribunal de Contrataciones del Estado una vez que se encuentre consentida o firme en sede administrativa, para que dé inicio al procedimiento sancionador a que hubiere lugar.

12. Mediante Oficio Nº 406-2014-OSCE/DRNP, de fecha 03/04/2014, recibida el 07/04/2014, se notificó la resolución de la Dirección del Registro Nacional de Proveedores detallada líneas arriba a la empresa CONSTRUCTORA ES SILVA EMPRESA INDIVIDUAL DE RESPONSABILIDAD LIMITADA - CONSTRUCTORA ES SILVA E.I.R.L.

13. Con fecha 29/04/2014, la empresa CONSTRUCTORA ES SILVA EMPRESA INDIVIDUAL DE RESPONSABILIDAD LIMITADA - CONSTRUCTORA ES SILVA E.I.R.L. interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución Nº 292-2014-OSCE/DRNP, de fecha 03/04/2014.

14. Mediante Resolución Nº 447-2014-OSCE/DRNP, de fecha 12/06/2014, la Dirección del Registro Nacional de Proveedores resolvió declarar infundado el recurso de reconsideración interpuesto por la empresa CONSTRUCTORA ES SILVA EMPRESA INDIVIDUAL DE RESPONSABILIDAD LIMITADA - CONSTRUCTORA ES SILVA E.I.R.L.; por cuanto, no resulta amparable lo señalado en su recurso de reconsideración, pues el criterio de la Dirección del Registro Nacional de Proveedores se sustenta en las conclusiones del perito judicial grafotécnico Luis Alfredo Quispe Zúñiga, quien es acreditado como el perito oficial de la institución, no habiendo la empresa recurrente presentado información adicional que permita desvirtuar el referido peritaje.

15. Mediante Oficio Nº 588-2014-OSCE/DRNP, de fecha 12/06/2014, recibido el 16/06/2014, se notificó la resolución de la Dirección del Registro Nacional de Proveedores detallada líneas arriba a la empresa CONSTRUCTORA ES SILVA EMPRESA INDIVIDUAL DE RESPONSABILIDAD LIMITADA - CONSTRUCTORA ES SILVA E.I.R.L., agotándose la vía administrativa.

(SIC)

2. Por decreto del 19 de mayo de 2015, se inició procedimiento administrativo sancionador contra el Proveedor, al haber presentado i) la declaración jurada de veracidad de documentos, información, declaraciones presentadas y de socios comunes (folios 03-04, 20-21); y las declaraciones juradas de integrantes del plantel técnico (folios 4 y 21), supuestos documentos falsos o con información inexacta, en el marco del trámite de inscripción como consultor de obras, y lo emplazó para que en el plazo de diez (10) días presente sus descargos, bajo apercibimiento de resolver con la documentación obrante en autos.

3. Por decreto del 16 de junio de 2015, previa razón expuesta por la Secretaría del Tribunal en la que informó que el Proveedor no había cumplido con presentar sus descargos pese a encontrarse debidamente notificado el 27 de mayo de 2015 mediante Cédula de Notificación Nº 27236/2015.TCE, se hizo efectivo el apercibimiento decretado de resolver con la documentación obrante en el expediente, remitiéndose a la Segunda Sala del Tribunal para que resuelva.

II. FUNDAMENTACIÓN

4. El presente procedimiento sancionador ha sido iniciado a fin de determinar si el Proveedor ha incurrido en responsabilidad administrativa por la presentación de documentos falsos o inexactos durante la realización de su trámite de inscripción como consultor de obras ante el Registro Nacional de Proveedores, infracción tipificada en el numeral literal i) del numeral 51.1 del artículo 51 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada con Decreto Legislativo Nº 1017, norma aplicable al momento de suscitarse los hechos.

5. Al respecto, debe tenerse presente como marco referencial que para la configuración del supuesto de hecho de la norma que contiene la infracción imputada, se requiere previamente acreditar la falsedad del documento cuestionado, es decir, que este no haya sido expedido por el órgano emisor correspondiente o que siendo válidamente expedido, haya sido adulterado en su contenido. Por otro lado, la documentación inexacta se configura ante la presentación de documentos no concordantes o no congruentes con la realidad, supuestos que constituyen una forma de falseamiento de la realidad, a través del quebrantamiento de los principios de moralidad y de presunción de veracidad, de conformidad con lo establecido en el inciso b) del artículo 4 de la Ley, en concordancia con lo dispuesto en el numeral 1.7 del artículo IV del Título Preliminar y el numeral 42.1 del artículo 42 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

6. Precisamente, el artículo 42 de la Ley Nº 27444 establece que todas las declaraciones juradas, los documentos sucedáneos presentados y la información incluida en los escritos y formularios que presenten los administrados para la realización de procedimientos administrativos se presumen verificados por quien hace uso de ellos, así como de contenido veraz para fines del procedimiento administrativo. Sin embargo, esta presunción es de índole iuris tantum, pues admite prueba en contrario, en la medida de que es atribución de la Administración Pública verificar la documentación presentada cuando existen indicios suficientes de que la información consignada no se ajusta a los hechos.

Concordante con lo manifestado, el inciso 4) del artículo 56 del mismo cuerpo legal estipula como uno de los deberes generales de los administrados, la comprobación de la autenticidad previamente a su presentación ante la entidad, de la documentación sucedánea y de cualquier otra información que se ampare en la presunción de veracidad.

7. En el caso que nos ocupa, la imputación contra el Proveedor está referida a la presentación de los siguientes documentos, cuya veracidad ha sido cuestionada:

i. Declaración jurada de veracidad de documentos, información, declaraciones presentadas y de socios comunes (folios 03-04, 20-21).

ii. Declaraciones juradas de integrantes del plantel técnico (folios 4 y 21).

8. Fluye de los antecedentes reseñados que el Informe Pericial Grafotécnico Nº 183-2014-OSCE, del 7 de marzo de 2014 , realizado por el perito grafotécnico Luis Alfredo Quispe Zúñiga, concluyó de la siguiente manera:

Las dos (02) firmas cuestionadas, atribuidas al ingeniero civil: ESPINOZA SALGADO Eloy Justo, identificado con DNI Nº 22510436, que obra en: una (01) declaración jurada integrantes del plantel técnico (folio Nº 4), de fecha: 23/06/2012; y en una (01) declaración jurada integrantes del plantel técnico (folio Nº 21), de fecha: 16/07/2012, documentos que fueran presentados ante el RNP por la empresa: CONSTRUCTORA ES SILVA EMPRESA INDIVIDUAL DE RESPONSABILIDAD LIMITADA; con ?firmas cuestionadas?, trazadas con tinta de bolígrafo de tonalidad azul, se ha podido determinar que presenta notables divergencias gráficas de las firmas auténticas de comparación del referido profesional, compatibles de proceder de distinto puño gráfico, es decir: LAS FIRMAS SON FALSIFICADAS.

De esta forma, el perito acredita la falsedad de la firma obrante en las declaraciones juradas de los integrantes del plantel técnico.

9. Al respecto, el Proveedor no se ha apersonado al procedimiento ni presentado sus descargos.

10. Por estas consideraciones, esta Sala concluye que los documentos mencionados declaración jurada de veracidad de documentos, información, declaraciones presentadas y de socios comunes (folios 03-04, 20-21) son documentos con información inexacta, por cuanto en dicho documento el Proveedor señala que toda la información proporcionada es veraz, cuando se ha determinado en los párrafos precedentes que la firma del ingeniero Eloy Justo Espinoza Salgado obrante en la declaración jurada de integrantes del plantel técnico es falsificada; razón por la cual corresponde imponer sanción administrativa al Proveedor por la comisión de la infracción imputada.

11. Llegado a este punto, conviene recordar que es criterio sentado por este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia que todo postor es responsable por la veracidad de la documentación que presenta como parte de su acervo documentario con ocasión de un proceso de selección, con independencia de si fue tramitado por sí mismo o por un tercero, toda vez que el beneficio por la falsificación incurrida recae directamente sobre él.

12. En consecuencia, en el presente caso, la conducta del Proveedor supone una trasgresión del principio de presunción de veracidad, en vista de que si bien a través de dicho principio la Administración Pública se encuentra en el deber de presumir como veraces los documentos presentados por el administrado, esta situación ha quedado desvirtuada desde el momento en que se ha verificado que los documentos cuestionados son falsos.

13. Ahora bien, cabe señalar que para la infracción cometida por el Proveedor, el Reglamento ha previsto una sanción administrativa de inhabilitación temporal para participar en procesos de selección y contratar con el Estado por un periodo no menor de un (1) año ni mayor de tres (3) años.

14. Para tal efecto, resulta importante traer a colación el principio de razonabilidad consagrado en el numeral 1.4 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, por medio del cual las decisiones de la autoridad administrativa que impongan sanciones o establezcan restricciones a los administrados deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.

15. En tal sentido, y para graduar la sanción a imponerse, este Colegiado debe tener en consideración los criterios de graduación consignados en el artículo 245 del Reglamento. Para tal efecto, en el presente caso, debe tenerse en cuenta que la infracción cometida por el Proveedor y acreditada por la entidad, por su naturaleza, reviste singular gravedad debido a que plasma una vulneración del principio de moralidad que debe regir todos los actos vinculados a las contrataciones públicas. Por lo demás, dicho principio, junto a la fe pública, constituyen bienes jurídicos merecedores de protección especial, pues constituyen los pilares de las relaciones suscitadas entre la Administración Pública y los administrados.

16. Es pertinente indicar que la falsificación de documentos constituye un ilícito penal, previsto y sancionado en el artículo 427 del Código Penal, el cual tutela como bien jurídico la fe pública y la funcionalidad del documento en el tráfico jurídico, y trata de evitar perjuicios que afecten la confiabilidad, especialmente, en las adquisiciones que realiza el Estado. Por tanto, debe ponerse en conocimiento del Ministerio Público los hechos expuestos para que proceda conforme a sus atribuciones.

17. Bajo las premisas anotadas debe considerarse la naturaleza de la infracción cometida, que en este caso está referida a la presentación de documentos falsos para su inscripción como consultor de obras por parte del Proveedor.

18. De otro lado, cabe puntualizar que el Proveedor no cumplió con apersonarse ni presentar sus descargos ante este Tribunal.

19. También es necesario que este Tribunal preste atención al daño causado y a la intencionalidad del infractor. Así pues, debe tenerse en cuenta que aunque este último criterio constituye un factor subjetivo que se dirige a mediar el nivel de participación de la voluntad del agente en la comisión del ilícito, toda vez que resulta materialmente imposible que su probanza repose, en estricto, sobre la base de un medio probatorio objetivo, basta tomar en consideración una serie de hechos ciertos que permitan inferir claramente que existió voluntad de parte del infractor en la comisión del ilícito administrativo, sea porque quiso obtener provecho propio o sea porque quiso causar algún tipo de daño. En el caso concreto, tenemos que la presentación de los documentos falsos tenían como finalidad viabilizar la inscripción del Proveedor como consultor de obras, el cual fue aprobado el 1 de agosto de 2012 habiéndose dispuesto la adopción de las medidas legales pertinentes a fin de que el Poder Judicial declare su nulidad.

20. Por otro lado, no puede dejar de valorarse a favor del infractor que este no cuenta con antecedentes de haber sido inhabilitado anteriormente para participar en procesos de selección y contratar con el Estado.

21. Consecuentemente, en virtud a los criterios expuestos, este Colegiado considera que corresponde imponer al infractor una sanción de inhabilitación temporal para participar en procesos de selección y/o para contratar con el Estado.

22. Finalmente, atendiendo a que los hechos expuestos evidenciarían la comisión de delitos contra la función jurisdiccional y contra la fe pública (falsedad de documentos), se dispone comunicar la presente resolución al Ministerio Público, para que procedan conforme a sus atribuciones.

23. Por último, es del caso precisar que la comisión de la infracción tipificada en el literal i) del numeral 51.1 artículo 51 de la Ley por parte del Proveedor, cuya responsabilidad ha quedado acreditada, tuvo lugar el 25 de junio de 2012, fecha en que se presentaron los documentos cuestionados como parte de los documentos para el trámite de inscripción como consultor de obras ante el RNP del OSCE.

Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del vocal ponente Juan Vargas de Zela y la intervención de las vocales Ana Teresa Revilla Vergara y Violeta Lucero Ferreyra Coral, y atendiendo a la reconformación de la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado, según lo dispuesto en la Resolución Nº 129-2015-OSCE/PRE, de fecha 5 de mayo de 2015, y en ejercicio de las facultades conferidas en los artículos 51 y 63 de la Ley Nº 29873, Ley que modifica el Decreto Legislativo Nº 1017 que aprueba la Ley de Contrataciones del Estado, y los artículos 18 y 19 del Reglamento de Organización y Funciones del OSCE, aprobado por Resolución Ministerial Nº 789-2011-EF/10, analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad;

LA SALA RESUELVE:

1. SANCIONAR a la empresa CONSTRUCTORA ES SILVA EMPRESA INDIVIDUAL DE RESPONSABILIDAD LIMITADA - CONSTRUCTORA ES SILVA E.I.R.L., con RUC Nº 20529071010, por un período de quince (15) meses de suspensión en su derecho de participar en procesos de selección y/o contratar con el Estado, conforme a los argumentos expuestos, por la comisión de la infracción tipificada en el literal i) del numeral 51.1 del artículo 51 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Legislativo Nº 1017, la cual entrará en vigencia a partir del sexto día hábil de notificada la presente Resolución.

2. Disponer que una vez que la presente resolución haya quedado administrativamente firme, la Secretaría del Tribunal comunique la sanción al Registro Nacional de Proveedores a través del Sistema Informático del Tribunal.

3. Comunicar la presente resolución al Ministerio Público de acuerdo a los fundamentos expuestos.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS. REVILLA VERGARA, VARGAS DE ZELA, FERREYRA CORAL

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ANÁLISIS Y CRÍTICA JURISPRUDENCIAL

INTRODUCCIÓN

En el presente artículo analizaremos una resolución del Tribunal de Contrataciones del Estado, emitida dentro de un proceso sancionador tramitado por la presunta comisión de infracción administrativa, referida a la presentación de información falsa o inexacta.

Recordemos que el Derecho Sancionador es la máxima manifestación del ius puniendi, o poder punitivo del Estado, el cual permite el “castigo” a las personas frente a hechos que contravengan el ordenamiento jurídico.

En principio, su vertiente más conocida está contenida en el Derecho Penal, no obstante, esta no es la única, ya que en sede administrativa vamos a encontrar al Procedimiento Administrativo Sancionador, que es una especie con características singulares, distintas a las del Derecho Penal, principalmente, porque en todos los casos el agraviado será siempre el Estado y la sanción está vinculada al hecho de que solo resultará aplicable cuando se trasgreda el ordenamiento jurídico administrativo.

Dicho ello, nos avocaremos al análisis, desde la perspectiva de la contratación estatal, de la Resolución Nº 1448-2014-TC-S2, de fecha 23 de junio de 2015, la cual resuelve imponer sanción administrativa a la empresa CONSTRUCTORA ES SILVA EMPRESA INDIVIDUAL DE RESPONSABILIDAD LIMITADA.

Consideramos pertinente que, previamente al análisis materia del presente artículo, pasemos a desarrollar brevemente algunos conceptos operacionales básicos, que nos permitirán entender mejor el contenido de la sentencia.

I. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN LAS CONTRATACIONES DEL ESTADO

Los proveedores que participan en los diversos procesos de selección convocados por las entidades son denominados participantes, postores y contratistas, dependiendo del momento en el cual se encuentre su participación dentro del desarrollo del mismo, pudiendo incurrir en responsabilidad administrativa en los casos que contravengan las situaciones previstas en el artículo 51 de la Ley de Contrataciones del Estado, el cual establece un lista taxativa de infracciones.

Cabe precisar que, si bien es cierto, los actores antes mencionados pueden incurrir en responsabilidad administrativa, esta es de naturaleza distinta a la responsabilidad de los funcionarios públicos, en primer lugar, por la diferente condición jurídica del sujeto activo, ya que por un lado tendremos al funcionario y por otro al proveedor; luego, porque el supuesto de hecho es distinto, en el caso del funcionario público, este debe trasgredir el ordenamiento jurídico administrativo en el ejercicio de sus funciones (por ello es responsabilidad administrativa funcional), por el contrario, el supuesto para el participante, postor y/o contratista será la comisión de alguna infracción establecida en la Ley de Contrataciones del Estado, la cual será como consecuencia de su participación en un proceso de selección; y por último, porque la sanción es distinta para cada uno de ellos.

Cabe resaltar que todo procedimiento sancionador tiene su origen en la comisión de una infracción que previamente debe estar establecida como tal en las normas correspondientes; ello se conoce como principio de legalidad.

Actualmente, el artículo 51 de la Ley de Contrataciones del Estado, modificado por la Ley N° 29873, señala las siguientes infracciones que pueden ser materia de procedimiento administrativo sancionador:

“Artículo 51. Infracciones y sanciones administrativas

51.1. Infracciones

Se impondrá sanción administrativa a losproveedores, participantes, postores y contratistas que:

a) No mantengan su oferta hasta el consentimiento de la Buena Pro, de resultar ganadores hasta la suscripción del contrato, no suscriban injustificadamente el contrato o acuerdo de Convenio Marco, o no reciban injustificadamente la orden de compra o de servicio emitida a su favor.

b) Den lugar a la resolución del contrato, ordende compra o de servicios por causal atribuible a su parte.

c) Hayan entregado el bien, prestado el servicio o ejecutado la obra con existencia de vicios ocultos, previa sentencia judicial firme o laudo arbitral.

d) Contraten con el Estado es-tando impedidos para ello, de acuerdo a la presente ley.

e) Se registren como participantes, presenten propuestas, o suscriban un contrato o acuerdo de Convenio Marco sin contar con inscripción vigente en el Registro Nacionalde Proveedores (RNP).

f) Suscriban un contrato, en el caso de ejecución o consultoría de obras, por montos mayores a su capacidad libre de contratación, o en especialidades distintas, según sea el caso.

g) Suscriban contrato pese a haber sido notificados de la suspensión o nulidad del proceso de contratación, dispuesta por el Organismo Supervisor de las Contratacionesdel Estado (OSCE) en ejercicio de sus funciones.

h) Realicen subcontrataciones sin autorización de la Entidad o por un porcentaje mayor al permitido en el reglamento.

i) Incurran en la transgresión de la prohibición prevista en el artículo 11 de la presente ley o cuando incurran en los supuestos de socios comunes no permitidos según lo que establece el reglamento.

j) Presenten documentos falsos o información inexacta a las Entidades, al Tribunal de Contrataciones del Estado o al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE).

k) Interpongan recursos impugnativos contra los actos inimpugnables establecidos en el reglamento.

l) Se constate, después de otorgada la conformidad, que incumplieron injustificadamente las obligaciones del contrato hasta los plazos de responsabilidad establecidos en las Bases.

m) Otras infracciones que se establezcan en el reglamento.

(…)”.

El Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado establece como obligación de las entidades informar al Tribunal de Contrataciones del Estado todos aquellos hechos que puedan ser pasibles de sanción, los cuales deberán ser remitidos con un informe técnico legal que contenga el análisis sobre la procedencia y presunta responsabilidad en la que se hubiese incurrido.

Sobre el particular, la obligación de informar al Tribunal se debe realizar de modo inmediato y sin que se haya determinado con cierto grado de certeza que el hecho amerita una sanción, puesto que, como lo ha establecido la modificación al artículo 241 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, mediante Decreto Supremo Nº 138-2012-EF, bastará la existencia de indicios para que la entidad deba comunicar al Tribunal los hechos acontecidos.

II. SANCIONES EN MATERIA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA

Como es sabido, dentro del campo de las contrataciones públicas, la institución encargada de vigilar los procesos de contratación y todo aquello relacionado con las compras de Estado es el OSCE, y este a su vez posee un órgano con potestad sancionadora, denominado Tribunal de Contrataciones del Estado, al cual se le ha asignado, entre otros, la facultad de poder imponer sanción administrativa a los participantes, postores y/o contratistas que incurran en responsabilidad dentro de un proceso de contratación.

Este tribunal tiene como una de sus facultades ejercer parte de la potestad punitiva del estado, en materia administrativa, para lo cual podrá, dependiendo del caso, imponer indistintamente las siguientes sanciones:

1. Inhabilitación temporal

Esta sanción impide que, por un determinado lapso de tiempo, un participante, postor y/o contratista participe en procesos de selección y contrate con el Estado en plazos que van desde los seis meses hasta los tres años.

2. Inhabilitación definitiva

Esta sanción impide que, de modo permanente, un participante, postor y/o contratista participe en procesos de selección y contrate con el Estado, por haber sido sancionado dos o más veces en un periodo de 4 años, y que como sumatoria de esas sanciones tenga 36 meses de inhabilitación temporal.

3. Sanción económica

Esta sanción está reservada para los casos derivados de la interposición de recursos de apelación, en los cuales se ejecuta la garantía ofrecida cuando el medio impugnatorio sea declarado infundado o improcedente; del mismo modo se realizará cuando el impugnante desista de su interposición.

Es pertinente señalar que con la modificatoria a la Ley de Contrataciones del Estado, se ha previsto que independientemente de lo antes señalado, en el caso de la infracción referida a la presentación de documentación falsa o inexacta, la sanción será de inhabilitación temporal no menor de tres (3) años, ni mayor de cinco (5) años, y en caso de reincidencia en esta causal, la inhabilitación será definitiva, sin tomar en consideración el periodo en el que se ha reincidido y el número de sanciones que hayan sido impuestas.

III. CRITERIOS PARA IMPOSICIÓN DE SANCIONES

Como en toda manifestación del Derecho Sancionador, la imposición de una sanción no puede estar sujeta a la discrecionalidad del órgano que analiza la conducta infractora, es por ello que el Tribunal de Contrataciones del Estado no puede ser ajeno a ello y en todos los casos deberá tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 245 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, el cual prescribe lo siguiente:

“Artículo 245.- Determinación gradual de la sanción:

Para graduar la sanción de inhabilitación temporal a imponerse, conforme a las disposiciones del presente Título, el Tribunal considerará los siguientes criterios:

1. Naturaleza de la infracción.

2. Intencionalidad del infractor.

3. Daño causado.

4. Reiterancia.

5. El reconocimiento de la infracción cometida antes de que sea detectada.

6. Circunstancias de tiempo, lugar y modo.

7. Condiciones del infractor.

8. Conducta procesal del infractor.”

El procedimiento administrativo sancionador deberá observar la garantía constitucional al debido proceso, ya que, en reiterada jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional, se ha determinado que esta garantía también resulta aplicable en sede administrativa.

Finalmente, cuando el Tribunal de Contrataciones del Estado considere que los hechos no configuran la causal de infracción, deberá declarar no ha lugar la imposición de sanción.

IV. ANÁLISIS DE LOS FUNDAMENTOS DEL TRIBUNAL

El sistema de contratación estatal está basado en una serie de principios que inspiran el desarrollo de procesos de contratación sustentados en criterios de eficiencia, trato justo e igualitario, transparencia, razonabilidad, imparcialidad, equidad, entre otros. Dentro de dichos pilares encontramos al principio de moralidad, el cual señala con total precisión que todos los procesos de contratación están sujetos a reglas de honradez, veracidad, intangibilidad, justicia y probidad.

En esta línea, la Ley de Contrataciones del Estado, en el numeral 51.1 del artículo 51, reprende la contravención a este principio fundamental, estableciendo como causal de infracción administrativa el hecho de que los participantes, postores y/o contratistas presenten documentación falsa o información inexacta a las entidades, Tribunal de Contrataciones del Estado o al OSCE.

Sobre el particular, es conveniente precisar que la configuración de la infracción derivada de la presentación de documentación falsa, así como de información inexacta son temas respecto de los cuales existe innumerable jurisprudencia plasmada en reiteradas resoluciones emitidas por el Tribunal de Contrataciones del Estado.

A mayor abundamiento de ello, podemos citar la OPINIÓN N° 050-2010/DTN, expedida por la Dirección Técnico Normativa del OSCE, la cual señala lo siguiente:

“(…)

2.1.1 De otro lado, la LPAG ha recogido como principio y como norma positiva, la presunción de veracidad de las declaraciones juradas presentadas por los particulares durante un procedimiento administrativo.

Al respecto, cabe precisar que la presunción de veracidad, que persigue simplificar y reducir los costos del procedimiento administrativo, no tiene un carácter absoluto, toda vez que la sola existencia de una prueba en contra de lo afirmado obliga a la Administración a abandonar la referida presunción.

(…)”.

Si bien el principio de presunción de veracidad nos permite suponer, de buena fe, la legalidad de una declaración o de algún documento, esto no es para nada un escudo de protección absoluto, ya que bastará la existencia de una prueba que permita a la entidad verificar la trasgresión a la presunción de veracidad, para que inmediatamente la Administración deje de lado dicha premisa.

En el caso que contiene la resolución podemos apreciar que la empresa CONSTRUCTORA ES SILVA EMPRESA INDIVIDUAL DE RESPONSABILIDAD LIMITADA trasgredió el principio de presunción de veracidad, concordante con el principio de moralidad, durante la tramitación de su renovación de inscripción como consultor de obras ante el Registro Nacional de Proveedores, al determinarse que, como parte de la documentación anexa a la declaración jurada de veracidad de documentos, información, declaraciones presentadas y de socios comunes, existían declaraciones de profesionales con firmas falsificadas, hecho que fue comprobado a través de la pericia efectuada a los documentos.

4.1. Configuración de la causal

Ahora bien, como hemos podido apreciar, la supuesta infracción en la cual habría incurrido el postor es no encontrarse con colegiatura hábil a la fecha de presentación de la propuestas, pese a que habría declarado bajo juramento lo contrario.

La conducta infractora sería la siguiente: presentación de documentos falsos o información inexacta a la entidad.

Sobre el particular, es conveniente delimitar lo que corresponde a un documento falso, así como a una información inexacta. Así, se ha establecido que una infracción responde a la calificación de documentación falsa cuando el documento presentado no ha sido expedido en realidad por el emisor que consigna o cuando habiendo sido expedido válidamente, su contenido ha sido adulterado.

Por otra parte, se configura la infracción referida a la presentación de información inexacta cuando las declaraciones que realicen los administrados no reflejen la realidad de los hechos.

Como puede observarse, los fundamentos 5 y 6 de la resolución bajo análisis refrenda lo afirmado, señalando lo siguiente:

“(…)

5. Al respecto, debe tenerse presente como marco referencial que para la configuración del supuesto de hecho de la norma que contiene la infracción imputada, se requiere previamente acreditar la falsedad del documento cuestionado, es decir, que este no haya sido expedido por el órgano emisor correspondiente o que siendo válidamente expedido, haya sido adulterado en su contenido. Por otro lado, la documentación inexacta se configura ante la presentación de documentos no concordantes o no congruentes con la realidad, supuestos que constituyen una forma de falseamiento de la realidad, a través del quebrantamiento de los Principios de Moralidad y de Presunción de Veracidad, de conformidad con lo establecido en el inciso b) del artículo 4 de la Ley, en concordancia con lo dispuesto en el numeral 1.7 del artículo IV del Título Preliminar, y el numeral 42.1 del artículo 42 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

6. Precisamente, el artículo 42 de la Ley Nº 27444 establece que todas las declaraciones juradas, los documentos sucedáneos presentados y la información incluida en los escritos y formularios que presenten los administrados para la realización de procedimientos administrativos se presumen verificados por quien hace uso de ellos, así como de contenido veraz para fines del procedimiento administrativo. Sin embargo, esta presunción es de índole iuris tantum, pues admite prueba en contrario, en la medida de que es atribución de la Administración Pública verificar la documentación presentada cuando existen indicios suficientes de que la información consignada no se ajusta a los hechos.

Concordante con lo manifestado, el inciso 4) del artículo 56 del mismo cuerpo legal estipula como uno de los deberes generales de los administrados, la comprobación de la autenticidad previamente a su presentación ante la entidad, de la documentación sucedánea y de cualquier otra información que se ampare en la presunción de veracidad.

(…)”.

De lo anteriormente expuesto podemos observar que la infracción imputada al postor fue de la tipificada en el literal i) del numeral 51.1 del artículo 51 de la Ley de Contrataciones del Estado, correspondiente a la presentación de información inexacta.

Para lograr determinar la responsabilidad de la CONSTRUCTORA ES SILVA EMPRESA INDIVIDUAL DE RESPONSABILIDAD LIMITADA, el Tribunal valoró la existencia de una pericia que finalmente determinó la configuración de la infracción.

4.2. Imposición de sanción o declaración de no ha lugar

La imputación respecto de la comisión de una infracción administrativa que deriva en la tramitación de un procedimiento administrativo sancionador ante el Tribunal de Contrataciones del Estado puede concluir de dos modos: una es aplicar la sanción correspondiente, ya sea de inhabilitación temporal o definitiva; y la segunda es declarar no ha lugar la imposición de la misma.

La resolución que resuelve el procedimiento sancionador materia de análisis concluye determinando que corresponde la aplicación de sanción de inhabilitación temporal a la empresa CONSTRUCTORA ES SILVA EMPRESA INDIVIDUAL DE RESPONSABILIDAD LIMITADA.

V. CONCLUSIONES

- Como hemos desarrollado en el presente artículo, el Tribunal de Contrataciones del Estado tiene la potestad de determinar la aplicación de sanciones en los casos en que los postores hayan cometido alguna infracción contenida en el artículo 51.1 de la Ley de Contrataciones del Estado. Es importante resaltar que ha sido la práctica la que nos ha demostrado que los postores cometen recurrentemente la infracción vinculada a la presentación de información falsa o inexacta, en mérito de lo cual, la Ley Nº 27893 - Ley que modifica la Ley de Contrataciones del Estado ha establecido, con total acierto, la aplicación de sanciones más severas.

- En efecto, la normativa actualmente vigente está enfocada en erradicar las malas prácticas de algunos proveedores que pretender sorprender a las entidades o al propio OSCE, como en el presente caso, presentando documentación falsa o información inexacta, para lo cual ha establecido que aquel participante, postor o contratista que incurra en dicha infracción será sancionado con inhabilitación temporal, no obstante, en caso de que este reincida en dicho accionar, inmediatamente será sancionado con inhabilitación definitiva, impidiendo que nuevamente pueda participar en otros procesos de contratación. Dicha sanción es extensiva a las autoridades respectivas de la empresa sancionada, quienes directamente o a través de otras empresas (en caso de que tengan representación, sean socios o accionistas con porcentajes de participación superiores a los establecidos en la Ley de Contrataciones del Estado) no podrán participar en procesos convocados por cualquiera de las entidades de la Administración Pública.

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NOTAS:

(*) Abogado por la Universidad Inca Garcilaso de la Vega, con estudios de Posgrado en Contrataciones del Estado y Gestión Pública; jefe de la Oficina de Asesoría Legal de la Central de Abastecimiento de Bienes Estratégicos de EsSalud.