La competencia territorial del Indecopi en materia de protección al consumidor se circunscribe a aquellas relaciones de consumo entabladas en el territorio peruano o cuyos efectos se produzcan en este, siendo que en el marco de la tramitación de un procedimiento administrativo por infracción del Código de Protección y Defensa del Consumidor, el proveedor denunciado que forma parte de la relación de consumo entablada en el Perú o cuyos efectos se producen en este calificará como “sujeto del procedimiento” siempre que se haya verificado que se trata de una persona natural o jurídica, resultando irrelevante su condición de nacional o de extranjero.

ŠBASE LEGAL:

Código de Protección y Defensa del Consumidor, Ley N° 29571 (02/09/2014): arts. III, V y 105.

Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444 (11/04/2001): art. 50.

FALLO DE REFERENCIA:

“El Código de Protección y Defensa del Consumidor establece que la Comisión será competente para evaluar y eventualmente sancionar a los proveedores que incurran en alguna presunta infracción a dicho cuerpo normativo cuando desarrollen sus actividades dentro del territorio nacional o si sus efectos se producen dentro de este. No obstante, para la aplicación correcta de lo antes mencionado, resulta necesario tener en consideración que el proveedor debe contar con capacidad para asumir la responsabilidad que se le imputa, sin importar la forma societaria que adopte conforme a la legislación de la materia” (Res. N° 232-2014-SPC-INDECOPI, del 27/01/2014).

TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL DEL INDECOPI

SALA ESPECIALIZADA EN PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR

RESOLUCIÓN N° 1898-2014/SPC-INDECOPI EXPEDIENTE N° 3023-2012/CPC

Denunciante : Walter Leiva Villacorta Denunciadas : Instituto Centroamericano de Administración de Empresas / Universidad Adolfo Ibáñez

Materia : Improcedencia Actividad : Enseñanza superior

SUMILLA: Se revoca la resolución venida en grado que declaró improcedente la denuncia interpuesta por el señor Walter Leiva Villacorta contra Instituto Centroamericano de Administración de Empresas y la Universidad Adolfo Ibáñez y, reformándola, se declara procedente la misma, dado que la competencia territorial del Indecopi se circunscribe a aquellas relaciones de consumo entabladas en el territorio peruano o cuyos efectos se produzcan en este, siendo que el proveedor denunciado calificará como “sujeto del procedimiento” siempre que se haya verificado que se trata de una persona natural o jurídica, resultando irrelevante su condición de nacional o de extranjero.

Lima, 11 de junio de 2014

ANTECEDENTES

1. El 19 de diciembre de 2012, el señor Walter Leiva Villacorta (en adelante, el señor Leiva) denunció a Instituto Centroamericano de Administración de Empresas (en adelante, INCAE) y a la Universidad Adolfo Ibáñez (en adelante, la Universidad), por presuntas deficiencias presentadas en el marco del servicio educativo que contrató, consistente en el programa “Executive MBA Perú”, cuyas clases fueron dictadas al denunciante en la ciudad de Lima.

2. En su denuncia, el señor Leiva señaló que: (i) le otorgaron una indebida calificación en el curso “Contabilidad de Gestión”; (ii) le negaron injustificadamente la posibilidad de otorgarle una prueba de recuperación; (iii) no le entregaron el reglamento del programa contratado, sino únicamente el reglamento interno; (iv) se desarrolló el curso “Contabilidad de Gestión” de manera irregular; (v) se le requirió el pago de la cuarta cuota, pese a que aún no se resolvía el reclamo interpuesto sobre la calificación en el curso “Contabilidad de Gestión”, generándole la expectativa que la respuesta a su reclamo sería favorable a sus intereses, cuando no fue así; (vi) se negaron a devolverle el total de la suma abonada por el servicio, ascendente a US$ 21 000,00; (vii) se negaron a devolverle la suma pagada por concepto de “Reserva de Cupo”, pese a que no le habían informado que no era reembolsable; (viii) se le aplicó un recargo sobre cualquier monto adeudado, imponiéndole intereses exorbitantes; (ix) no le brindaron información relevante respecto del programa contratado, ni le entregaron los syllabus, las mallas curriculares, el detalle de los profesores, los horarios y fechas de los cursos dictados; (x) no le informaron sobre la validez legal de los títulos académicos de la plana docente del programa contratado; (xi) no le brindaron una respuesta oportuna, completa y adecuada a los reclamos que interpuso los días 20 de abril y 29 de mayo de 2012; y, (xii) se consignó en la página web del programa, el precio de los cursos en dólares americanos y de manera resaltada, a diferencia del precio en nuevos soles, el cual no presentaba dichas características, ni condiciones.

3. Mediante Resolución 2 del 11 de marzo de 2013, la Secretaría Técnica de la Comisión de Protección al Consumidor - Sede Lima Sur N° 2 (en adelante, la Secretaría Técnica), admitió a trámite la denuncia interpuesta por el señor Leiva contra INCAE y requirió al denunciante que cumpla con señalar un domicilio válido en el territorio peruano donde fuera posible notificar a la Universidad, bajo apercibimiento de no tener presentada la denuncia contra esta última.

4. El 15 de marzo de 2013, el señor Leiva atendió el requerimiento efectuado por la Secretaría Técnica mediante Resolución 2, señalando que la Universidad se encontraba en Chile, contaba con reconocimiento a nivel internacional y se encontraba dedicada a la formación de profesionales en el área de Administración de Empresas; no obstante, no le era posible indicar un domicilio de dicho centro educativo ubicado en territorio peruano, dado que no se encontraba inscrita en el Registro Único de Contribuyentes (en adelante, RUC), ni contaba con un registro en la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (en adelante, SUNARP).

5. Asimismo, respecto de la participación de las denunciadas en el programa “Executive MBA Perú” materia de denuncia, precisó lo siguiente:

“(...)

Ambas en conjunto, ofrecen el supuesto ‘servicio de educación’ en nuestro territorio (peruano), con la finalidad de otorgar un MBA (Maestría en Administración de Negocios), a aquellos usuarios que decidan invertir y/o solventar los gastos que las CODENUNCIADAS hayan establecido.

Para ello las CODENUNCIADAS se autodeclaran como una organización educativa que brinda un ‘servicio de educación’, sin estar debidamente constituidas en nuestro país (...)

En la propia página web del programa, que ofrecen las CODENUNCIADAS, se observa el siguiente parágrafo:

‘Alianza única, titulación conjunta, reconocidas como dos de las mejores escuelas de negocios en Latinoamérica, INCAE y la Universidad Adolfo Ibáñez conforman en Lima la alianza de escuelas de negocios más importante de la región. Con el aporte de sus principales recursos, y conjurando la experiencia académica de ambas instituciones, ofrecemos un programa único que, bajo un esquema de titulación conjunta (Joint Degree), fortalece nuestro compromiso de brindar capacitación del más alto nivel a la comunidad empresarial latinoamericana.

Los graduados del EMBA-Perú son reconocidos de pleno derecho como graduados de ambas Escuelas’

Por ello, cabe que precise que, no puede hacerse distinción entre AMBAS partes, a efectos de notificarles, ya que funcionan como una sola institución conformando un ‘Joint’ o, es decir, un acuerdo comercial para actuación conjunta en el mercado peruano y por lo tanto tienen un vínculo.

(...)

Por tal motivo debe designarse para la Universidad Adolfo Ibáñez la misma dirección que del INCAE BUSINESS SCHOOL (Av. Emilio Cavenecia 225 oficina 4010 San Isidro, Lima 27 Perú); a causa de no encontrar referencia de su inscripción en Registro Único de Contribuyentes, ni tener partida registral inscrita en el país.

(...)”.

6. El 22 de marzo de 2013, INCAE presentó sus descargos, representada por la señora Magali Rodríguez de Valakivi, según poder inscrito en la Partida Electrónica 11037880 del Registro de Inscripción de Poderes Especiales de Sociedades Extranjeras que No Tienen Sucursal en el País de la Sunarp. Asimismo, INCAE precisó que era una asociación multinacional privada constituida bajo las leyes de Costa Rica, que contaba con RUC 20390203609 y que el programa “Executive MBA Perú” materia de denuncia “era un esfuerzo conjunto de dos de las mejores Escuelas de Negocios de América Latina, INCAE y la Escuela de Negocios de la Universidad Adolfo Ibáñez de Chile, las cuales se habían unido para brindar la experiencia de ambas en la enseñanza de la administración de empresas, desde una perspectiva global, entregando un título de MBA, de doble titulación emitido por INCAE en Costa Rica y por la Universidad Adolfo Ibáñez de Chile”.

7. Mediante Resolución Nº 483-2013/ CC2 del 14 de mayo de 2013, la Comisión de Protección al Consumidor - Sede Lima Sur N° 2 (en adelante, la Comisión) declaró improcedente la denuncia del señor Leiva contra INCAE y la Universidad, indicando que las denunciadas no calificaban como “administradas” en el procedimiento, ni podían ser objeto de sanción en caso se hubiera determinado su responsabilidad, dado que se trataban de personas jurídicas constituidas en el extranjero y no contaban con sucursales filiales debidamente inscritas para ser consideradas personas jurídicas en el país.

8. El 28 de mayo de 2013, el señor Leiva apeló la Resolución Nº 483-2013/CC2, señalando que la Comisión incurrió en un error al considerar que para la aplicación del Código no resultaba suficiente que las relaciones de consumo se entablaran en territorio peruano nacional o que sus efectos se produjeran en este, exigiendo como requisito adicional que la denunciada contara con capacidad para asumir la responsabilidad. Agregó que debía considerarse que INCAE desarrollaba sus actividades a través de un representante legal en el país. Finalmente, solicitó que se conceda el uso de la palabra a su representante.

ANÁLISIS

Sobre la solicitud de informe oral

9. El 28 de mayo de 2013, el señor Leiva solicitó que la Sala conceda el uso de la palabra a su representante.

Al respecto, el artículo 16 del Decreto Legislativo Nº 1033, Ley de Organización y Funciones del Indecopi, señala que quedará a criterio del órgano resolutivo convocar o denegar la solicitud para la actuación del informe oral.

10. En el presente caso, se ha verificado que en el transcurso del procedimiento, tanto el denunciante como INCAE han tenido oportunidad de la manera más amplia posible de exponer por escrito sus argumentos, así como han podido plantear sus posiciones.

11. Por tanto, considerando que las partes han podido ejercer plenamente su derecho de defensa y, además, que en su solicitud de informe oral el señor Leiva ni siquiera ha referido la necesidad de presentar ante la Sala nuevos elementos de juicio relevantes para la resolución del caso, que justificasen la realización de una audiencia, corresponde denegar el uso de la palabra solicitado.

La competencia territorial del Indecopi en materia de protección al consumidor y la condición de “sujeto del procedimiento” del proveedor denunciado 12. En el artículo I del Título Preliminar del Código, se estipula que el Código establece las normas de protección y defensa de los consumidores, instituyendo como un principio rector de la política social y económica del Estado la protección de los derechos de los consumidores, dentro del marco del artículo 65 de la Constitución y en un régimen de economía social de mercado, establecido en el Capítulo I del Título III, Del Régimen Económico, de la Constitución Política del Perú.

13. Ahora bien, en el derecho público que rige el accionar del Estado - la ley asigna y delimita las competencias de sus órganos en resguardo de la libertad y derechos de los ciudadanos, de tal forma que las competencias públicas deban contar siempre con una norma legal que le señale su campo atributivo.

14. El límite impuesto por el principio de legalidad al ejercicio de las1 competencias administrativas, se traduce en la necesidad de que las mismas estén previstas en la ley. En esa línea, el artículo 61.1 de la Ley Nº 27444, Ley2 del Procedimiento Administrativo General, establece que la competencia de las entidades públicas tiene su fuente en la Constitución y en la ley, y es reglamentada por las normas administrativas que de ella se derivan.

15. En relación con la entidad competente para conocer las infracciones a las normas contenidas en el Código, cabe señalar que el artículo 2 literal d) del Decreto Legislativo Nº 1033, Ley de Organización y Funciones del Indecopi, encomienda al Indecopi la misión de proteger los derechos de los consumidores, vigilando que la información en los mercados sea correcta, asegurando la idoneidad de los bienes y servicios en función de la información brindada y evitando la discriminación en las relaciones de consumo³.

16. Asimismo, el artículo 105 del Código4 dispone que el Indecopi es la autoridad con competencia primaria y de alcance nacional para conocer las presuntas infracciones por parte de los proveedores a las disposiciones contenidas en dicha norma, a fin de que se sancionen aquellas conductas que impliquen el desconocimiento de los derechos reconocidos a los consumidores, competencia que solo puede ser negada cuando ella haya sido asignada o se asigne a favor de otro organismo por norma expresa con rango de ley.

17. A lo anterior, debe agregarse que el numeral 1 del artículo III del Título Preliminar del Código, dispone que se protege al consumidor que se encuentre directa o indirectamente expuesto o comprendido por una relación de consumo o en una etapa preliminar a esta5.

18. Asimismo, el artículo IV, numeral 5 del Título Preliminar del Código, establece que una relación de consumo es aquella por la cual un consumidor adquiere un producto o contrata un servicio con un proveedor a cambio de una contraprestación económica6.

19. De lo anterior se desprende que la existencia de una relación de consumo justifica y determina la aplicación de las normas de protección al consumidor.

20. En concordancia con ello, del numeral 2 del artículo III del Título Preliminar del Código[1], se desprende que la competencia territorial del Indecopi, en tanto entidad competente para sancionar las infracciones a las normas del Código, se encuentra definida por la circunscripción territorial donde se celebró la relación de consumo o donde se producen los efectos de esta, debiendo ocurrir cualquiera de ellos en el territorio peruano:

“(...)

2. Las disposiciones del presente Código se aplican a las relaciones de consumo que se celebran en el territorio nacional o cuando sus efectos se producen en este.

(...)”

21. Habiendo definido el ámbito de aplicación de las normas de protección al consumidor contenidas en el Código y la competencia territorial del Indecopi para sancionar las contravenciones a las mismas, corresponde determinar quiénes, en el marco de un procedimiento administrativo iniciado por infracciones al Código, pueden ser considerados “sujetos del procedimiento”. Así, el artículo 50 de la Ley del Procedimiento Administrativo General7[2] establece como requisito necesario a efectos de ser considerado como “sujeto del procedimiento”, el que el denunciante o la denunciada califiquen como “administrado”, definido este como:

“(...) la persona natural o jurídica que, cualquiera sea su calificación o situación procedimental, participa en el procedimiento administrativo.

Cuando una entidad interviene en un procedimiento como administrado, se somete a las normas que lo disciplinan en igualdad de facultades y deberes que los demás administrados”.

22. De lo estipulado en el artículo 50 anteriormente citado, se aprecia que para que un denunciado califique como “administrado” y, por ende, “sujeto del procedimiento”, debe tratarse de una persona natural o jurídica, sin exceptuar dicha norma a las personas naturales extranjeras o personas jurídicas constituidas en el extranjero.

Ello, dado que por su condición de “sujetos de derecho” al tratarse de entes a los cuales el ordenamiento jurídico atribuye derechos y deberes8 se considera que cuentan con la capacidad de asumir la responsabilidad que se les imputa, resultando para tales efectos, irrelevante, el país en que nacieron en el caso de las personas naturales o del país en que se constituyeron en el caso de las personas jurídicas.

23. Lo anterior, se condice con la obligación de la autoridad administrativa de asegurarse que el destinatario de la sanción administrativa sea la persona natural o jurídica que cometió la infracción, en observancia del principio de causalidad que establece que la responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de la infracción sancionable9.

24. En este punto, resulta pertinente remitirnos a lo señalado por esta Sala en la Resolución Nº 232-2014/SPCINDECOPI del 27 de enero de 2014, emitida en el marco de la tramitación de la denuncia interpuesta por el señor Luis Marino Minbela Leyva (en adelante, el señor Minbela) contra Inteligo Bank LTD. (en adelante, Inteligo), donde se advirtió que la relación de consumo entre las partes fue celebrada fuera del territorio nacional y que la denunciada era una persona jurídica constituida fuera del territorio peruano, la cual contaba con una oficina principal en la ciudad de Nassau en Las Bahamas y una sucursal en Panamá.

25. En dicho pronunciamiento, la Sala indicó que se encontraba evidenciado que la relación de consumo entre Inteligo y el señor Minbela se había entablado fuera del territorio nacional y con una persona jurídica constituida en el extranjero, que no contaba con sucursales o filiales debidamente inscritas en el Perú, concluyendo, en atención a lo último, que no podía ser considerada como “administrada” ni podía ser objeto de sanción en caso se determinara su responsabilidad.

26. Sin embargo, respecto al segundo fundamento de la conclusión arribada en la Resolución Nº 232-2014/SPCINDECOPI, este Colegiado considera necesario realizar un cambio de criterio, en atención a los fundamentos expuestos en la presente resolución respecto de la definición de “administrado”, toda vez que, como ha sido señalado en el numeral 22 de la presente resolución, la norma no exige que se trate de una persona jurídica constituida en el Perú, pudiendo tratarse de una persona jurídica constituida en un país distinto, ello en tanto se encuentra en la capacidad de asumir la responsabilidad imputada en caso se determine que incurrió en una infracción a las normas de protección al consumidor.

27. Si bien el artículo IV de la Ley del Procedimiento Administrativo General, establece la predictibilidad como uno de los principios que debe regir el procedimiento, en mérito al cual la autoridad debe brindar a los administrados información veraz, completa y confiable de tal manera que puedan tener conciencia de cuál será el resultado final que se tendrá en los procedimientos administrativos, este principio no debe ser entendido como una obligación de la Administración de mantener incólumes los criterios adoptados en un momento dado, sino de brindar garantías a los administrados para que puedan adecuar su conducta a las reglas y criterios interpretativos existentes.

28. En tal sentido, la Ley del Procedimiento Administrativo General también señala en el numeral 2 del artículo VI que los criterios interpretativos establecidos por las entidades, pueden ser modificados si se considera que no es correcta la interpretación anterior o es contraria al interés general, precisando que en dicho escenario la nueva interpretación no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuera más favorable a los administrados10.

29. No obstante, la limitación señalada en el párrafo anterior, que impide aplicar la nueva interpretación a situaciones anteriores al cambio de criterio, se debe entender referida a la nueva lectura de normas sustantivas (aquellas que determinan la responsabilidad administrativa de los administrados) cuya aplicación inmediata implique directamente la imposición de multas en situaciones donde antes la autoridad administrativa no sancionaba. Es en este contexto que se entiende la garantía brindada por la norma citada precedentemente, que busca tutelar la confianza legítima de los administrados al momento de ajustar su conducta a la ley¹¹.

30. Por ello, lo anterior no rige para cambios de criterio respecto de normas procesales, como las que determinan la competencia del órgano para emitir un pronunciamiento que determinará la responsabilidad administrativa del proveedor emplazado por presuntas infracciones a las normas de protección al consumidor. En dichos casos la Sala puede cambiar de criterio y aplicar el mismo al caso concreto, siempre que motive su decisión, explicando por qué la decisión anterior era incorrecta o contraria al interés general12. En la medida que este Colegiado ha cumplido con realizar tal motivación, el cambio de criterio efectuado se ajusta a ley.

31. Atendiendo a las consideraciones expuestas, se concluye que la competencia territorial del Indecopi en materia de protección al consumidor se circunscribe a aquellas relaciones de consumo entabladas en el territorio peruano o cuyos efectos se produzcan en este, siendo que en el marco de la tramitación de un procedimiento administrativo por infracción del Código, el proveedor denunciado que forma parte de la relación de consumo entablada en el Perú o cuyos efectos se producen en este calificará como “sujeto del procedimiento” siempre que se haya verificado que se trata de una persona natural o jurídica, resultando irrelevante su condición de nacional o de extranjero.

Aplicación al caso concreto

32. En el presente caso, mediante Resolución Nº 483-2013/CC2 la Comisión declaró improcedente la denuncia del señor Leiva contra INCAE y la Universidad, indicando que las denunciadas no calificaban como “administradas”, es decir, no cumplían con los requisitos para ser consideradas “sujetos del procedimiento” dado que se trataban de personas jurídicas constituidas en el extranjero:

“(…)

12. En el presente caso, de la revisión de los hechos denunciados y las alegaciones de las partes es posible advertir que el Incae y la Universidad Adolfo Ibáñez, son personas jurídicas constituidas fuera del territorio peruano, siendo que en el caso particular de la primera, esta actúa y desarrolla actividades en el país bajo la calidad de establecimiento permanente, para lo cual mantiene una inscripción en el Registro Único de Contribuyentes de la Sunat.

13. Sobre el particular, este Colegiado es de la opinión que el Código en su ámbito de aplicación protege al consumidor que se encuentre expuesto a una relación de consumo –directa, indirectamente o inclusive en su etapa preliminar– que se celebren dentro del territorio nacional o cuando sus efectos se producen en este. En ese sentido, esta característica resulta ser un presupuesto para que la Comisión pueda conocer y pronunciarse sobre presuntas infracciones tipificadas en la norma. Del mismo modo, el Código estableció que el proveedor es la persona natural o jurídica (de derecho público o privado) que de manera habitual desarrolla sus actividades.

(…)

15. En esa misma línea, también considera que resulta necesario otro presupuesto básico para que pueda emitir un pronunciamiento, el cual consiste en que el proveedor cuente con capacidad para asumir la responsabilidad que se le imputa, sin importar la forma societaria que este adopte. Esto último resulta necesario porque el proveedor dentro del presente procedimiento deberá cumplir con la calidad de administrado, para así poder ser sujeto de obligaciones y derechos dentro del procedimiento, siendo así capaz de asumir la responsabilidad que se le imputa.

17. Sin perjuicio de ello, la Comisión estima que la necesidad de acreditar que la persona jurídica cuenta con capacidad para asumir la responsabilidad respecto de los hechos imputados en su contra, también se fundamenta en la eficacia y validez de la multa que podría ser impuesta de acreditarse la responsabilidad del administrado.

18. En el presente caso, se ha podido evidenciar que los codenunciados son personas jurídicas constituidas en el extranjero; siendo que en el caso de Incae, esta desarrolla sus actividades a través de un representante legal en el país la señora Magali Rodríguez de Valakivi ; y, en el caso de la Universidad Adolfo Ibáñez ambas partes indicaron que este no tenía domicilio en el Perú y según la información obtenida no ha sido posible verificar que cuente con representante válido en el país.

(…)

23. En base a ello, y considerando que los codenunciados son personas jurídicas constituidas en el extranjero y no cuentan con sucursales o filiales debidamente inscritas para ser consideradas como personas jurídicas en el país, no podrían ser considerados como administrados ni podrían ser objeto de sanción en caso se determine su responsabilidad.

24. En ese sentido, a criterio de este Colegiado, en la medida que los codenunciados no podrían participar en este procedimiento en calidad de administrados y por ende no podrían calificar como proveedores, corresponde declarar improcedente la presente denuncia por presuntas infracciones al Código.

(…)” (resaltado añadido).

33. Ahora bien, de los términos de la denuncia presentada por el señor Leiva, de los descargos de INCAE y de la impresión de una página web

que contiene un mensaje de los decanos de INCAE y de la Escuela de Negocios de la Universidad, presentando el programa “Executive MBA Perú”13, se verifica que fue dentro del territorio peruano donde el señor Leiva entabló la relación de consumo y donde se produjeron los efectos de la misma, dado que se contrató el servicio y las clases fueron dictadas en la ciudad de Lima, de allí que la Comisión contaba con competencia para conocer su denuncia.

34. Atendiendo a ello, corresponde revocar el pronunciamiento de Comisión que declaró improcedente la denuncia presentado por el señor Leiva y, reformándola, se declara procedente la misma, dado que la competencia territorial del Indecopi se circunscribe a aquellas relaciones de consumo entabladas en el territorio peruano o cuyos efectos se produzcan en este, siendo que el proveedor denunciado calificará como “sujeto del procedimiento” siempre que se haya verificado que se trata de una persona natural o jurídica, resultando irrelevante su condición de nacional o de extranjero.

35. En consecuencia, corresponde ordenar a la Comisión que emita un nuevo pronunciamiento atendiendo a los parámetros expuestos en la presente Resolución, y que en dicho trámite, realice las investigaciones correspondientes respecto de las denunciadas a fin de que acrediten su condición de personas jurídicas constituidas en Costa Rica y en Chile.

RESUELVE:

Primero.- Revocar la Resolución Nº 483-2013/CC2 del 14 de mayo de 2013, emitida por la Comisión de Protección al Consumidor - Sede Lima Sur N° 2, que declaró improcedente la denuncia interpuesta por el señor Walter Leiva Villacorta contra Instituto Centroamericano de Administración de Empresas y la Universidad Adolfo Ibáñez y, reformándola, se declara procedente la misma, dado que la competencia territorial del Indecopi se circunscribe a aquellas relaciones de consumo entabladas en el territorio peruano o cuyos efectos se produzcan en este, siendo que el proveedor denunciado calificará como “sujeto del procedimiento” siempre que se haya verificado que se trata de una persona natural o jurídica, resultando irrelevante su condición de nacional o de extranjero.

Segundo.- Ordenar a la Comisión de Protección al Consumidor - Sede Lima Sur N° 2 que emita un nuevo pronunciamiento atendiendo a los parámetros expuestos en la presente Resolución, y que en dicho trámite, realice las investigaciones correspondientes respecto de las denunciadas a fin de que acrediten su condición de personas jurídicas constituidas en Costa Rica y en Chile.

Con la intervención de los señores vocales Julio Baltazar Durand Carrión, Alejandro José Rospigliosi Vega, y Javier Francisco Zúñiga Quevedo.

JULIO BALTAZAR DURAND CARRIÓN

Presidente

EL VOTO EN DISCORDIA DE LA VOCAL ANA ASUNCIÓN AMPUERO MIRANDA ES EL SIGUIENTE:

La vocal que suscribe el presente voto difiere de los fundamentos expuestos y la decisión adoptada por la mayoría respecto a la denuncia presentada por el señor Leiva, sustentando dicha posición en los siguientes argumentos:

1. El artículo 10 de la Ley del Procedimiento Administrativo General^14, establece que uno de los vicios del acto administrativo que causa su nulidad de pleno de derecho es el defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez.

2. El artículo 3 de la citada norma establece como requisito de validez de los actos administrativos, que su contenido se encuentre conforme con el ordenamiento jurídico, que estén debidamente motivados y que cumplan con observar el desarrollo de un procedimiento regular¹⁵.

3. Así, el artículo 6 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, al abordar la motivación del acto administrativo, señala que esta debe contener una relación concreta y directa de los hechos probados, así como la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado. De modo que no serán admisibles la exposición de fórmulas vacías de fundamentación o aquellas que por su vaguedad no resulten esclarecedoras para la motivación del acto¹⁶.

4. La motivación de los actos administrativos constituye un parámetro importante en el marco del desarrollo de un debido procedimiento, dado que permite al administrado ejercer su derecho de defensa de una manera efectiva pues al conocer las razones que motivaron a la autoridad emitir el acto administrativo, sus cuestionamientos no solo buscarán atacarlos directamente, sino que ello permitirá a la entidad revisora correspondiente valorar debidamente la razonabilidad del pronunciamiento emitido.

5. De otro lado, el artículo 3.5 de la Ley del Procedimiento Administrativo General señala que antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generación, para lo cual el artículo IV del Título Preliminar de dicha norma ha establecido como dos de los principios del procedimiento administrativo, los principios de impulso de oficio y verdad material17.

6. El principio de impulso de oficio implica que las autoridades administrativas dirijan por sí mismas el procedimiento y ordenen la realización de los actos de instrucción18 que resulten necesarios para el esclarecimiento y resolución de los hechos relevantes, sin que para ello deba efectuarse una solicitud de las partes o parte interesada19. Así también, el principio de verdad material supone que la autoridad administrativa verifique plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones. Para ello, deberá realizar una investigación de los hechos que dieron lugar a la reclamación, teniendo la facultad de apoyarse en todos los medios legales que le permitan llegar a esa verdad material.

7. Es por ello que en materia probatoria, los artículos 163 y 166 de la Ley del Procedimiento Administrativo General prescriben que, cuando la naturaleza del procedimiento lo exija, la autoridad debe disponer la actuación de todos los medios probatorios necesarios para acreditar los hechos invocados o que fueren conducentes a su pronunciamiento²⁰.

8. En el presente caso, mediante Resolución Nº 483-2013/CC2 la Comisión, siguiendo el criterio seguido por la Sala en la Resolución Nº 232-2014/SPCINDECOPI, declaró improcedente la denuncia del señor Leiva contra INCAE y la Universidad, indicando que las denunciadas no calificaban como “administradas”, es decir, no cumplían con los requisitos para ser consideradas “sujetos del procedimiento” dado que se trataban de personas jurídicas constituidas en el extranjero.

9. Sin embargo, conforme puede apreciarse de los extractos de la resolución apelada citados en el voto en mayoría, antes de arribar a dicha conclusión, la Comisión debió efectuar un mayor análisis sobre el caso concreto, atendiendo a los principios de impulso de oficio y verdad material, a fin de determinar con certeza las circunstancias y condiciones en las cuales las denunciadas brindaron el servicio cuestionado en autos.

10. Así, dado que la relación de consumo entre el señor Leiva y las denunciadas se produjo en territorio nacional, la Comisión pudo recabar mayor información respecto a la forma en que INCAE y la Universidad prestaban servicios en el país a fin de verificar si existía alguna persona jurídica que las represente en el Perú y una vez efectuada dicha indagación, definir quién sería responsable frente a los consumidores ante los eventuales defectos del servicio brindado.

11. Una mayor labor de investigación y actuación de medios probatorios hubiera permitido advertir a la primera instancia la estructura del negocio desarrollado en Perú por las denunciadas y observar si prestaban su servicios en el país a través de otras personas jurídicas que también pudieran ser catalogadas como responsables por las infracciones a las normas de protección al consumidor alegadas.

12. Por último, se observa que la Comisión asumió como cierta la condición de persona jurídica extranjera de INCAE, basándose en lo afirmado en su escrito de descargos, sin requerirle que acredite dicha condición mediante documentación que diera cuenta de su constitución en Costa Rica.

13. En atención a lo expuesto, corresponde declarar la nulidad de la Resolución Nº 483-2013/CC2, que declaró improcedente la denuncia interpuesta por el señor Leiva contra INCAE y la Universidad, dado que la Comisión emitió un pronunciamiento, sin motivarlo debidamente y sin que se hubiera conformado el procedimiento regular previsto para su generación.

14. Al haberse verificado una causal de nulidad del acto administrativo que se refiere al incumplimiento de uno de sus requisitos de validez, como lo es la debida motivación y el procedimiento regular, corresponde que la primera instancia subsane los vicios detectados y emita un nuevo fallo, atendiendo a lo señalado en la presente resolución.

ANA ASUNCIÓN AMPUERO MIRANDA

ENTRE CORCHETES

[1] Ley Nº 29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor Título Preliminar Artículo III.Ámbito de aplicación

(…)

2. Las disposiciones del presente Código se aplican a las relaciones de consumo que se celebran en el territorio nacional o cuando sus efectos se producen en este.

(…)

[2] Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General

Artículo 50.- Sujetos del procedimiento Para los efectos del cumplimiento de las disposiciones del Derecho Administrativo, se entiende por sujetos del procedimiento a:

1. Administrados: la persona natural o jurídica que, cualquiera sea su calificación o situación procedimental, participa en el procedimiento administrativo.

Cuando una entidad interviene en un procedimiento como administrado, se somete a las normas que lo disciplinan en igualdad de facultades y deberes que los demás administrados.

2. Autoridad administrativa: el agente de las entidades que bajo cualquier régimen jurídico, y ejerciendo potestades públicas conducen el inicio, la instrucción, la sustanciación, la resolución, la ejecución, o que de otro modo participan en la gestión de los procedimientos administrativos.

____________________

1 LEY Nº 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL Artículo IV.Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:

1.1. Principio de legalidad.Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.

(...)

2 LEY Nº 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL Artículo 61. Fuente de Competencia Administrativa 61.1 La competencia de las entidades tiene su fuente en la Constitución y en la ley, y es reglamentada por las normas administrativas que de periodolas se derivan.

(…).

3 DECRETO LEGISLATIVO Nº 1033. LEY DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL INDECOPI Artículo 2.Funciones del Indecopi 1.1 El Indecopi es el organismo autónomo encargado de:

(…)

d) Proteger los derechos de los consumidores vigilando que la información en los mercados sea correcta, asegurando la idoneidad de los bienes y servicios en función de la información brindada y evitando la discriminación en las relaciones de consumo.

4 LEY Nº 29571. CÓDIGO DE PROTECCIÓN Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR Artículo 105. Autoridad Competente El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi) es la autoridad con competencia primaria y de alcance nacional para conocer las presuntas infracciones a las disposiciones contenidas en el presente Código, así como para imponer las sanciones y medidas correctivas establecidas en el presente capítulo, conforme al Decreto Legislativo núm. 103.3, Ley de Organización y Funciones del Indecopi. Dicha competencia solo puede ser negada cuando ella haya sido asignada o se asigne a favor de otro organismo por norma expresa con rango de ley.

(…)

5 LEY Nº 29571. CÓDIGO DE PROTECCIÓN Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR Título Preliminar Artículo III.Ámbito de aplicación 1. El presente Código protege al consumidor, se encuentre directa o indirectamente expuesto o comprendido por una relación de consumo o en una etapa preliminar a esta.

(…).

6 LEY Nº 29571. CÓDIGO DE PROTECCIÓN Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR Título Preliminar Artículo IV.Definiciones (…)

5. Relación de consumo. Es la relación por la cual un consumidor adquiere un producto o contrata un servicio con un proveedor a cambio de una contraprestación económica. Esto sin perjuicio de los supuestos contemplados en el artículo III.

(…).

7 LEY Nº 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL Artículo 50. Sujetos del procedimiento Para los efectos del cumplimiento de las disposiciones del Derecho Administrativo, se entiende por sujetos del procedimiento a:

1. Administrados: la persona natural o jurídica que, cualquiera sea su calificación o situación procedimental, participa en el procedimiento administrativo. Cuando una entidad interviene en un procedimiento como administrado, se somete a las normas que lo disciplinan en igualdad de facultades y deberes que los demás administrados. (…).

8 FERNÁNDEZ SESSAREGO, Carlos. Derecho de las Personas. Exposición de Motivos al Libro Primero del Código Civil Peruano. 7ª edición, Grijley, Lima, 1998, p. 30.

9 LEY Nº 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL Artículo 230. Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:

(…)

8. Causalidad.La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.

10 LEY Nº 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL Artículo VI.Precedentes administrativos 1. Los actos administrativos que al resolver casos particulares interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria por la entidad, mientras dicha interpretación no sea modificada. Dichos actos serán publicados conforme a las reglas establecidas en la presente norma.

2. Los criterios interpretativos establecidos por las entidades, podrán ser modificados si se considera que no es correcta la interpretación anterior o es contraria al interés general. La nueva interpretación no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuera más favorable a los administrados. (…)

11 Cfr. Resolución Nº 5492013/SPCINDECOPI.

12 LEY Nº 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL Artículo IV.Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:

(…)

1.2. Principio del debido procedimiento.Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.

(…)

Artículo VI.Precedentes administrativos (...)

3. En todo caso, la sola modificación de los criterios no faculta a la revisión de oficio en sede administrativa de los actos firmes.

13 En la foja 63 del expediente.

14 LEY Nº 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL Artículo 10. Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:

1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.

2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14.

(…).

15 LEY Nº 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL Artículo 3. Requisitos de validez de los actos administrativos Son requisitos de validez de los actos administrativos: (…)

2. Objeto o contenido. Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, (…)

4. Motivación. El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

5. Procedimiento regular. Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generación.

16 LEY Nº 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL Artículo 6. Motivación del acto administrativo 6.1 La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado.

6.2 Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto.

6.3 No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto.

6.4 No precisan motivación los siguientes actos:

6.4.1 Las decisiones de mero trámite que impulsan el procedimiento.

6.4.2 Cuando la autoridad estima procedente lo pedido por el administrado y el acto administrativo no perjudica derechos de terceros.

6.4.3 Cuando la autoridad produce gran cantidad de actos administrativos sustancialmente iguales, bastando la motivación única.

17 LEY Nº 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo (…)

1.3. Principio de impulso de oficio. Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias. (…)

1.11. Principio de verdad material. En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.

18 Los actos de instrucción son aquellos medios que permiten demostrar la veracidad de las informaciones y documentos aportados. La prueba de los hechos relevantes es esencial para la decisión que va a resolver un procedimiento administrativo debido a que todo acto de la autoridad debe sustentarse en motivaciones prácticas, reales y verificables; si así no fuera el acto aparecería viciado y susceptible de anulación.

19 LEY Nº 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL Artículo 159. Actos de instrucción 159.1 Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, serán realizados de oficio por la autoridad a cuyo cargo se tramita el procedimiento de evaluación previa, sin perjuicio del derecho de los administrados a proponer actuaciones probatorias. (…)

20 LEY Nº 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL Artículo 163. Actuación probatoria 163.1 Cuando la administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los administrados o la naturaleza del procedimiento lo exija, la entidad dispone la actuación de prueba, siguiendo el criterio de concentración procesal, fijando un periodo que para el efecto no será menor de tres días ni mayor de quince, contados a partir de su planteamiento. Solo podrá rechazar motivadamente los medios de prueba propuestos por el administrado, cuando no guarden relación con el fondo del asunto, sean improcedentes o innecesarios.

NUESTRA OPINIÓN

La calificación de administrado en el procedimiento de protección al consumidor

El Código de Protección y Defensa del Consumidor (en adelante, el Código) es claro al señalar en su artículo III, numeral 2 que las disposiciones contenidas en el mencionado cuerpo normativo se aplican a las relaciones de consumo que se celebran en el territorio nacional o cuando sus efectos se producen en este. En tal sentido, la determinación de la competencia del Indecopi a fin de conocer las denuncias sobre vulneraciones al derecho de consumidor debe observar dos requisitos: i) que exista una relación de consumo; y, ii) que dicha relación de consumo se haya producido en el país o despliegue sus efectos en nuestro territorio.

Ahora bien, la relación de consumo se traduce como una relación de intercambio mediante la cual el consumidor adquiere un producto o servicio a cambio de una contraprestación económica hacia el proveedor.

Teniendo en cuenta ello, apreciamos que carece de relevancia para la norma la nacionalidad del consumidor, o el lugar en el cual se haya constituido el proveedor a fin de desplegar su actividad empresarial, siendo de importancia únicamente el lugar en el cual se genera la relación de consumo o el lugar donde genera sus efectos.

No obstante lo señalado, el artículo 50 de la Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, la LPAG) indica que los sujetos del procedimiento administrativo son la autoridad administrativa y los administrados, siendo que por estos últimos se entiende a la persona natural o jurídica que participa en el procedimiento. Cabe resaltar que tal disposición normativa no hace mención a requisito alguno respecto a la condición de los administrados respecto a su nacionalidad u origen.

Así, queda claro que tanto el artículo III, numeral 2 del Código, como el artículo 50 de la LPAG no consideran relevante el origen del consumidor y/o proveedor, los cuales a su vez, califican como administrados en el trámite de las denuncias por infracción a las disposiciones del mencionado Código. Sin embargo, es preciso no perder de vista el sentido práctico de las normas a fin de aplicar el mencionado criterio interpretativo de acuerdo al desarrollo actual de los productos o servicios ofrecidos en el mercado, pues así como en el caso bajo comentario, pueden presentarse denuncias sobre servicios prestados a través de Internet, como cuando un consumidor adquiriese en Perú un servicio de clases virtuales por parte de una universidad extranjera que no posee personería jurídica registrada en el país.

Frente a tal supuesto se abren dos posibilidades: i) la primera, consiste en negar tutela al consumidor en la medida que la Administración carece de competencia para conocer el caso; y, ii) la segunda, consiste en proteger al consumidor, quien contrató dentro del país un servicio prestado por un proveedor extranjero. Al respecto, consideramos que la primera opción implicaría desproteger a un sujeto vulnerable (el consumidor) frente a una conducta poco idónea de un proveedor, basándose dicha decisión en la ausencia de competencia del órgano administrativo; de lo cual se deduciría que a fin de que el sujeto afectado encuentre tutela de sus intereses como consumidor tendría que interponer una acción en el país de origen del proveedor, lo cual resulta un total despropósito.