LA RESERVA TRIBUTARIA COMO LÍMITE AL EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
Karin CASTRO CRUZATT
Como es conocido, el derecho de acceso a la información pública permite a los ciudadanos controlar la gestión de la cosa pública y por ello constituye un elemento eficaz para prevenir y combatir la corrupción. Uno de los principios que rige la entrega de información es el Principio de la Posesión. Supone que las entidades públicas deben proporcionar a la ciudadanía la información que posean, y no solamente la que hayan producido en cumplimiento de sus funciones. En este sentido, deben suministrar también la documentación o datos “producidos” por entidades públicas distintas, siempre que ésta no se encuentre incursa en alguna de las excepciones al ejercicio del acceso a la información pública. La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública hace referencia a esta directriz en su artículo 10, al señalar que “las entidades de la Administración Pública tienen la obligación de proveer la información requerida (…) siempre que haya sido creada u obtenida por ella o que se encuentre en su posesión o bajo su control”1.
Además, con carácter general, en materia de acceso a la información gubernamental rige el Principio de Presunción de Publicidad, Máxima Publicidad o Máxima Divulgación, de acuerdo al cual toda la información en poder del estado debe presumirse pública y ponerse a disposición de los interesados en conocerla2. Este principio, sin embargo, admite excepciones. El acceso a la información pública, como todo derecho fundamental, no es de carácter ilimitado. Su ejercicio puede restringirse cuando esta limitación se encuentre justificada en la defensa de un bien constitucionalmente protegido o de un derecho fundamental. La Constitución menciona como excepciones la seguridad nacional, la intimidad y contiene, además, una cláusula abierta a través de la cual señala que la ley podrá incorporar otras excepciones al ejercicio de este derecho fundamental. Dos limitaciones adicionales, que surgen del tenor literal del artículo 2, inciso 5 de la Norma Fundamental, son las que imponen el respeto al secreto bancario y a la reserva tributaria.
El primero, constituye un derecho (y a la par un deber), que garantiza la reserva de la información y datos relativos a la actividad bancaria y financiera de las personas. Por ello, impone un deber de sigilo a los miembros de las entidades bancarias, que se encuentran impedidos de suministrar dicha información a terceros, y deben adoptar las medidas necesarias para cumplir con este imperativo.
Por su parte, la reserva tributaria opera con una lógica similar, pero en la relación entre la administración tributaria y los contribuyentes. Como se sabe, la administración tributaria posee una importante cantidad de datos y documentos referidos a la gestión y recaudación de los tributos, y muchos de ellos constituyen datos entregados por los contribuyentes. Estos datos o informaciones dan cuenta de la realidad patrimonial de las personas y abarcan aspectos tan diversos como los ingresos procedentes de sus sueldos o salarios, su patrimonio inmobiliario, sus ahorros bancarios, sus inversiones y un largo etcétera. Por ello es lógico que sobre el fisco recaiga un deber de secreto respecto de dicha información.
Obviamente, una resolución judicial puede disponer el levantamiento del secreto bancario o de la reserva tributaria, cuando razones importantes justifiquen dicha intromisión. Pero los terceros no pueden válidamente acceder a dicha información sin que medie una orden judicial debidamente motivada.
En el caso objeto de análisis el demandante solicitó al Servicio de Administración Tributaria de Trujillo, copias simples de las Declaraciones Juradas de Autovalúo de un predio, de propiedad de una tercera persona, correspondientes al periodo comprendido entre enero de 2001 y diciembre de 2011, y también las copias simples de los documentos que acreditan la titularidad del referido predio a nombre de dicha tercera persona. La municipalidad rechazó el pedido, amparándose en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Tras la denegatoria, el demandante promovió un proceso de hábeas data alegando la violación de su derecho de acceso a la información de carácter público, pero este fue declarado improcedente por las instancias judiciales ordinarias. El Constitucional ha confirmado la sentencia que declaró improcedente su demanda.
En líneas generales, el razonamiento de las instancias judiciales fue el correcto. Cabe indicar, sin embargo, que al interponer el recurso de agravio constitucional, el demandante alegó tener parentesco directo con la titular del inmueble antes citado, y contar con un poder notarial que lo legitimaba para recibir los documentos que antes había solicitado. Pese a ello, el Constitucional rechazó amparar su pretensión señalando que la administración tributaria había rechazado su pedido debido a la naturaleza reservada de la información y “por haberla planteado de manera personal, sin acreditar representación alguna del titular de la información”3. Añadió que, tras recibir la comunicación a través de la cual la administración tributaria le negó la documentación requerida, “el actor pudo haber planteado una subsanación incluyendo el poder notarial con el que contaba a fin de demostrar su legitimidad para hacer ejercicio del derecho de autodeterminación informativa de doña María Clotilde Espino Muñoz”4. Agregó que dado que dicha circunstancia no había podido ser “debidamente demostrada en sede administrativa, solo puede ser imputable al actor, por lo tanto, no se puede retrotraer las cosas al estado anterior de una afectación inexistente”.
Considero que los argumentos del Tribunal no son acertados. Ciertamente, la presentación del poder notarial ante el Servicio de Administración Tributaria de Trujillo hubiera habilitado al demandante a solicitar la información que le fue negada, pues lo hubiera hecho en nombre y representación de la titular de dichos datos y documentos. También es cierto que siendo una de las características de los procesos constitucionales la elasticidad de estos5, este órgano jurisdiccional pudo haber replanteado el proceso, analizando la contienda de acuerdo con el nuevo elemento que aportó el demandante y, en tal sentido, ordenar la entrega de la información. Esta opción hubiera garantizado una protección más eficaz del derecho del demandante (es decir, de su representada). Por lo demás, el análisis acerca de la validez de un poder notarial es un asunto que se puede discernir con suma facilidad en sede constitucional, por lo que la ausencia de etapa probatoria que caracteriza a los procesos constitucionales no habría sido un obstáculo para que el Tribunal adopte una perspectiva más garantista.
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1 Ley Nº 27806. Texto Único Ordenado aprobado mediante Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM, publicado en el diario oficial El Peruano el 24 de abril de 2003.
2 El artículo 3 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública recoge este principio señalando que: “Toda información que posea el Estado se presume pública, salvo las excepciones expresamente previstas por el artículo 15 de la presente Ley”.
3 STC Exp. Nº 08217-2013-PHD/TC, f. j. 11.
4 Ídem.
5 Sobre los alcances del principio de elasticidad se puede consultar CASTILLO CÓRDOVA, Luis. “El Título Preliminar del Código Procesal Constitucional”. En: AA.VV. Estudios y Jurisprudencia del Código Procesal Constitucional. Análisis de los procesos constitucionales y jurisprudencia artículo por artículo. Gaceta Jurídica, Lima, 2009, pp. 11-67.