En este artículo se analiza críticamente la tesis asumida recientemente por la Sala Especializada de Protección al Consumidor del Indecopi respecto a la naturaleza de los procedimientos administrativos por infracción a los derechos de los consumidores promovidos por denuncia de parte, evaluándose básicamente si ella guarda concordancia con las normas y principios que inspiran la actuación administrativa del Estado. El autor considera que dichos procedimientos tienen una naturaleza mixta (bilateral en cuanto a su carácter sancionador y trilateral en cuanto a los intereses privados en cuestión), y no una naturaleza puramente sancionadora como inadecuadamente ha señalado la referida autoridad administrativa.

INTRODUCCIÓN

Recientemente, la emisión de las Resoluciones N°s 3484-2012/SPC-INDECOPI del 27 de noviembre de 2012 y 3767-2012/SPC-INDECOPI del 27 de diciembre de 2012 han generado preocupación y críticas en cuanto a la naturaleza de los procedimientos administrativos en materia de protección al consumidor que son promovidos por denuncia de parte, ya que, contrario a la jurisprudencia sentada con anterioridad por la autoridad administrativa que defendió su carácter mixto, bajo nuevos argumentos, se ha señalado que estos tienen una naturaleza estrictamente sancionadora.

Según este criterio las sanciones administrativas no pueden quedar sin efecto por el desistimiento de las partes o por la satisfacción de los intereses del consumidor, siendo obligación del Estado continuar con el procedimiento administrativo hasta aplicar la respectiva sanción una vez acreditada la infracción y determinada la responsabilidad.

En tal sentido, mediante el presente trabajo hacemos un análisis crítico de la tesis asumida por la Sala Especializada de Protección al Consumidor, verificando además si esta guarda concordancia con las normas y principios que inspiran la actuación administrativa del Estado.

I. LA RELACIÓN DE CONSUMO Y LOS INTERESES QUE COMPRENDE

Como bien hemos señalado, la jurisprudencia administrativa se ha pronunciado en el sentido de que la naturaleza del procedimiento administrativo en materia de protección al consumidor es estrictamente sancionadora, y con ello, deja de lado la tesis defendida por la autoridad administrativa en anteriores resoluciones en la que dejó sentado que el referido procedimiento es de naturaleza mixta.

En cuanto a esta situación, es conveniente comenzar por precisar que en toda relación de consumo existen una conexión material de dos sujetos: el consumidor y el ofertante o proveedor; en ambos casos, nos encontramos ante intereses de tipo individual donde el primero adquiere el bien o servicio con la expectativa de satisfacer una necesidad, y el segundo, que pone a disposición su oferta con el objeto de obtener un beneficio económico o patrimonial. Por tanto, si la oferta no se cumple o su cumplimiento es incompleto o defectuoso, nos encontramos ante una infracción al derecho del consumidor, por cuanto este decidió optar por la mencionada oferta considerando como cierta la información proporcionada por el ofertante.

Ahora bien, la trascendencia de la intervención del Estado en la protección de los consumidores se funda en el hecho de que las conductas infractoras corren el riesgo de multiplicarse perjudicando a un conjunto indeterminado de sujetos en cuanto a su patrimonio, salud, bienestar u otros intereses, y además, propiciando distorsiones en el mercado. A partir de lo expuesto, podemos inferir que pueden presentarse situaciones muy simples donde la infracción del ofertante es directa a un determinado interés individual (la compra de un bien defectuoso), como también situaciones complejas donde existan intereses difusos o colectivos (exigir a todos los padres de familia el pago de cuotas extraordinarias durante el ejercicio del servicio de educación privada).

II. NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO POR INFRACCIÓN A LAS NORMAS DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR

Una vez, precisado la mecánica de la relación de consumo y los intereses que comprende, debemos analizar cómo se inicia el procedimiento administrativo por infracción a los derechos del consumidor. Al respecto, el artículo 107 del Código de Protección y Defensa del Consumidor (CPDC) señala que:

“Los procedimientos sancionadores se inician de oficio, bien por propia iniciativa de la autoridad, por denuncia del consumidor afectado o del que potencialmente pudiera verse afectado, o de una asociación de consumidores en representación de sus asociados o apoderados o en defensa de intereses colectivos o difusos de los consumidores. En este último caso, la asociación de consumidores actúa como tercero legitimado sin gozar de las facultades para disponer derechos de los consumidores afectados, salvo de sus asociados o de las personas que le hayan otorgado poder para tal efecto. Tanto el consumidor constituido como parte como el tercero legitimado pueden participar en el procedimiento e interponer los recursos contra la resolución que deniegue el inicio del procedimiento y contra cualquier otra resolución impugnable que les produzca agravio” (el resaltado es agregado).

Según esta norma, la supuesta infracción administrativa puede ser puesta en conocimiento de la autoridad mediante su propia iniciativa (por ejemplo, a consecuencia de una inspección), por denuncia del consumidor afectado (por ejemplo, por quien adquiere un producto defectuoso), por denuncia del consumidor potencialmente afectado (por ejemplo, por quien verifica que la oferta contiene información inexacta), o por alguna asociación de consumidores en que pueden actuar en defensa de intereses individuales o colectivos.

Ahora bien, una vez puesto en conocimiento la supuesta infracción, es la autoridad administrativa quien está facultada para decidir iniciar o no el correspondiente procedimiento administrativo, por lo que esta decisión siempre será de oficio. No obstante ello, consideramos importante expresar de que por el hecho de que el procedimiento administrativo se inicie de oficio, no implica desconocer que pueden presentarse supuestos en los que estén de por medio intereses individuales (y por tanto disponibles) como sucede cuando es el consumidor afectado quien presenta la denuncia, así como situaciones en las que estén de por medio intereses difusos o colectivos, como las identificadas por la propia autoridad administrativa durante una acción de inspección (intereses que no son disponibles).

Ello nos permite afirmar que los procedimientos en materia de protección al consumidor promovidos por denuncia de parte y cuyos intereses contenidos son de carácter individual, tienen una naturaleza mixta, que implica dos relaciones jurídicas: una bilateral de carácter sancionador, donde prima el interés público; y, la otra trilateral que alberga los intereses privados que se originan de la relación material entre el consumidor y el ofertante. En esta línea de argumentos la Resolución N° 2075-2010/SC2-INDECOPI del 15 de setiembre de 2010 señaló que: “(…) pese a que los procedimientos administrativos sobre protección al consumidor iniciados a instancia de parte (…), implican el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, no es menos cierto que en ellos se discuten derechos subjetivos e intereses legítimos de índole particular, por lo que también tienen naturaleza trilateral”. Tesis que compartimos por cuanto es la que mejor se ajusta a la realidad de las relaciones de consumo.

De igual modo, mediante Resolución N° 1324-2012/SC2-INDECOPI del 3 de mayo de 2012, la autoridad administrativa sentó posición en el sentido que los procedimientos iniciados por el Indecopi a instancia de parte tienen una naturaleza mixta: sancionadora, por la presencia de una potestad punitiva de la Administración; y, trilateral, porque se discuten intereses de índole particular de los administrados. Criterio que como bien lo expone la Resolución N° 2249-2012/SC2-INDECOPI del 19 de julio de 2012, ha sido ratificada con la dación de la Directiva N° 004-2010/DIR-COD-INDECOPI, Reglas Complementarias Aplicables al Procedimiento Sumarísimo en Materia de Protección al Consumidor, en su numeral 4.3.1 señala textualmente que: “El Procedimiento Sumarísimo se inicia de oficio, por denuncia de parte, lo que le otorga una condición trilateral que no altera la naturaleza sancionadora de dicho procedimiento”.

Distinto es el caso de los procedimientos promovidos por iniciativa de la autoridad administrativa o por asociaciones de consumidores en defensa de intereses difusos o colectivos, en donde el procedimiento administrativo tiene una naturaleza estrictamente sancionadora por cuanto la sanción administrativa no puede ser objeto de disposición.

III. EL RECIENTE CRITERIO DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA RESPECTO A LA NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR

Las Resoluciones N°s 3484-2012/SPC-INDECOPI del 27 de noviembre de 2012 y 3767-2012/SPC-INDECOPI del 27 de diciembre de 2012, alejándose de criterio consensuado que ha tenido el Indecopi en diversas resoluciones, en cuanto a la naturaleza mixta del procedimiento administrativo de protección al consumidor promovida por denuncia de parte; han expuesto que la referida naturaleza no puede ser considerada como mixta, sino que corresponde estrictamente a un carácter sancionador.

Al respecto se argumenta que los procedimientos sancionadores de protección al consumidor son el mecanismo lógico-formal diseñado por el legislador para hacer efectiva la acción de interés público que el Estado ha confiado a las administraciones públicas en el cumplimiento de sus funciones, entre las cuales se encuentra la protección del consumidor. Por tanto, el procedimiento sancionador administrativo –definido en esos términos por la Ley de la materia– es el instrumento para canalizar la acción punitiva del Estado frente al incumplimiento de las obligaciones establecidas para los proveedores de bienes o servicios en el CPDC, y también para el control que sobre estos es exigible en cuanto al respeto de los derechos de los consumidores, conforme al mandato constitucional establecido en el artículo 65 de nuestra Constitución Política(1) y que implica un deber especial de protección de parte del Estado a los derechos de los consumidores. Bajo esta lógica se expone que resulta imposible que el proveedor y consumidor (mediante el desistimiento) pongan fin al procedimiento de manera convencional, ya que la sanción administrativa no puede ser objeto de disposición de las partes, o que la autoridad administrativa declare la improcedencia de una denuncia de parte por falta de legitimidad para obrar cuando el proveedor subsanó el defecto de su oferta con anterioridad a la imposición de la denuncia administrativa.

En cuanto al desistimiento, la Resolución N° 3484-2012/SPC-INDECOPI alega que la acción de desistimiento del consumidor que activa el procedimiento sancionador administrativo, únicamente puede alcanzar los derechos subjetivos que –accesoriamente– a la sanción pudieran derivarse del procedimiento (medidas correctivas por ejemplo). En ningún caso, este consumidor podría desistirse de lo que no le pertenece: el conocimiento de un hecho contrario al marco legal que la autoridad está obligada a sancionar. Esta obligación se prolonga necesariamente después del desistimiento.

Contrario a ello, y de conformidad con lo expuesto por la propia autoridad administrativa en la Resolución N° 2249-2012/SC2-INDECOPI del 19 de julio de 2012, si bien la naturaleza sancionadora presente en los procedimientos sobre protección al consumidor iniciados por denuncia del consumidor, puede generar dudas en torno a la procedencia del desistimiento convencional, debido a que puede entenderse que el Estado tiene un interés público en la definición o no de la infracción, interés que es independiente al estado del procedimiento o la existencia de una resolución –aun no firme– que determine una sanción. Sin embargo, no debe obviarse en el análisis que estos procedimientos también tienen la condición de trilateral, de manera que, se trate en realidad de un procedimiento especial de naturaleza mixta.

En tal sentido, el componente trilateral de los procedimientos justifica, por ejemplo, la evaluación de presupuestos de admisibilidad y procedencia de la denuncia, la culminación del procedimiento por conciliación o transacción extrajudicial, la posibilidad del Indecopi de ordenar medidas correctivas reparadoras y, eventualmente, la condena al pago de costas y costos. Esta particularidad de nuestro procedimiento administrativo modera las exigencias que pueden ser propias de un procedimiento sancionador “puro”, posibilitando la aplicación de la figura del desistimiento (ver: Resolución N° 2249-2012/SC2-INDECOPI), y con ello, la finalización del procedimiento administrativo.

Lo señalado guarda concordancia con lo previsto en el artículo 186 de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, que establece que la conciliación, la transacción y el desistimiento son formas de conclusión del procedimiento administrativo; así como con el artículo 189 de la referida norma que estipula que el desistimiento podrá realizarse por cualquier medio que permita su constancia y señalando su contenido y alcance. No obstante ello, la única limitación impuesta al desistimiento para su aceptación es que otros terceros interesados en el procedimiento insten por su continuación, luego de que son notificados del desistimiento o que la autoridad de oficio verifique que tal aceptación pueda afectar intereses de terceros o el interés general, supuesto en el cual la autoridad limitará los efectos del desistimiento al interesado y continuará el procedimiento, ello de conformidad a lo expresado en el artículo 189.6 de la norma antes citada(2).

Ello quiere decir que el desistimiento en el procedimiento sobre protección al consumidor iniciado por denuncia no puede ser unilateral, es decir, no basta la voluntad del consumidor para su conclusión, sino que requieren de la conformidad de la otra parte (el proveedor) que puede tener un interés legítimo en la continuación del procedimiento, de manera que se defina su falta de responsabilidad por la conducta infractora denunciada o imputada. Asimismo, es importante reiterar que este desistimiento no podrá dar por finalizado el procedimiento administrativo cuando de por medio existan intereses de terceros o importe un interés público. En este escenario, la continuación del procedimiento aun mediando un desistimiento no significa que el consumidor sea obligado a formar parte de un proceso en que no tiene interés alguno en participar por haber obtenido la satisfacción de su pretensión, sino que el procedimiento continuará sin la presencia de él como parte, por lo que el procedimiento perderá su característica trilateral para convertirse en un procedimiento sancionador neto.

Bajo esta línea de argumento, resulta equivocado afirmar que el efecto del desistimiento solo implica la renuncia del denunciante en cuanto a su pretensión resarcitoria, mas no involucra la finalización del procedimiento administrativo y ni repercute sobre la aplicación y exigencia de la sanción. Al respecto, debemos aclarar que la finalidad de las normas de protección al consumidor no es la aplicación de la sanción, sino el resguardo de los intereses de los consumidores, siendo la sanción una respuesta preventiva (motivar a que no se vuelva a repetir la infracción) del Estado ante el daño ocasionado al consumidor. Por lo que una vez satisfecho el interés del denunciante por el acuerdo adoptado con el denunciado, la posterior sanción deja de tener relevancia, correspondiendo por tanto, la finalización y archivo del procedimiento administrativo.

Lo señalado, tiene un tratamiento distinto cuando estamos frente a intereses difusos o colectivos, en estos casos, el desistimiento de uno de los afectados, no implica ni genera desconocer el agravio ocasionado contra la colectividad y, por ende, el procedimiento administrativo no puede ser finalizado por convención, sino únicamente mediante resolución final de la autoridad administrativa. De igual modo, la jurisprudencia administrativa se ha pronunciado en el sentido de que no es posible que las asociaciones de consumidores que promovieron la acción en defensa de los intereses colectivos o difusos puedan desistirse del proceso o pretensión, debido a que este tipo de intereses no están a disposición de quien formula la denuncia(3). Aquí sí impera el criterio sancionador.

En cuanto a la posición asumida por Indecopi en la Resolución N° 3767-2012/SPC-INDECOPI del 27 de diciembre de 2012, que imposibilita que se declare la improcedencia de una denuncia por falta de interés para obrar cuando el proveedor cumplió con subsanar los defectos de su oferta con anterioridad a su imposición, resulta también equivocada por cuanto al momento de la comunicación de la infracción a la autoridad administrativa, el interés del consumidor ya fue satisfecho, siendo irrelevante perseguir la búsqueda de una sanción, cuando la razón por la cual se debe iniciar el procedimiento administrativo se encuentra extinta, no habiendo por tanto objeto de protección. Contrario a ello, deberíamos asumir que los procedimientos ante el Indecopi no tienen como objeto principal la protección y resarcimiento de los derechos e intereses del consumidor afectado, sino que están encaminados principalmente a la obtención de la sanción económica a favor del Estado, situación que resulta contradictoria con los fines del sistema de protección al consumidor.

IV. OPORTUNIDAD DEL DESISTIMIENTO DE LA DENUNCIA POR INFRACCIÓN A LOS DERECHOS DE LOS CONSUMIDORES

Un tema que ha generado polémica a partir de la reciente Resolución N° 3484-2012/SPC-INDECOPI, está referido a la oportunidad para la interposición del desistimiento de la denuncia por infracción a los derechos de los consumidores, según la cual el desistimiento únicamente puede producirse antes de la existencia de un pronunciamiento de la autoridad, pues cuando la autoridad se ha pronunciado e impuesto una sanción, la sanción pertenece al Estado y no puede dejarse sin efecto por pedido de un particular.

En razón a este criterio, el desistimiento solo procedería cuando este se presenta con anterioridad a la notificación de la resolución final de la primera instancia, de manera que no exista un pronunciamiento eficaz sobre la ocurrencia de una infracción por parte de la primera instancia, ya que con posterioridad a dicha notificación y cuando se determine que el proveedor incurrió en una infracción administrativa, el consumidor únicamente podría desistirse de aquellos derechos disponibles reconocidos por la resolución, como es la medida correctiva o el reembolso a su favor de las costas y costos; sin que ello implique dejar sin efecto la sanción impuesta.

Sobre el particular, la Ley N° 27444 prescribe expresamente en el inciso 5 de su artículo 189 que el desistimiento: “se podrá realizar en cualquier momento antes de que se notifique la resolución final en la instancia”. Según se aprecia, el texto legal no hace referencia a que el desistimiento únicamente corresponde a una facultad del denunciante que se pueda expresar antes de la notificación de la resolución de primera instancia, por tanto, no es contradictorio o ilegal que este requerimiento también pueda ser interpuesto en instancia distinta, ello en razón al principio que “prohíbe hacer distinciones en donde la ley no lo hace”.

Por lo tanto, asumiendo como cierto lo señalado por la Resolución N° 2249-2012/SC2-INDECOPI, los efectos del desistimiento tienen la capacidad de producir la conclusión del procedimiento y eliminar los efectos jurídicos de cualquiera de los actos administrativos o procesales realizados con anterioridad. En tal sentido, si bien la primera instancia pudo encontrar responsabilidad en el proveedor, en tanto la resolución respectiva sea impugnada no fija de manera definitiva la voluntad de la Administración. Finalmente, no podría argumentarse que permitir el desistimiento en segunda instancia implicaría motivar al denunciado esperar una resolución desfavorable para buscar finalizar el procedimiento administrativo en consenso con el denunciante, por cuanto con ello estaríamos adelantando una valoración negativa al principio de la buena fe exigida a los administrados y a la Administración.

CONCLUSIONES

De lo señalado en el presente documento, podemos establecer las siguientes conclusiones:

1. Los procedimientos administrativos por infracción a los derechos de los consumidores promovidos por denuncia de parte tienen naturaleza mixta (bilateral en cuanto a su carácter sancionador y trilateral en cuanto a los intereses privados en cuestión), por lo que la tesis defendida en las Resoluciones N°s 3484-2012/SPC-INDECOPI y 3767-2012/SPC-INDECOPI, es inadecuada.

2. La finalidad del procedimiento administrativo por infracción a los derechos de los consumidores no es la obtención de una sanción económica a favor del Estado, sino salvaguardar los derechos e intereses de los consumidores, por lo que si estos son satisfechos, las partes de mutuo acuerdo pueden desistirse del procedimiento administrativo, dando por finalizado aquel y dejando sin efecto cualquier consecuencia, salvo alguna excepción prevista por ley.

3. Cuando estamos frente a intereses difusos o colectivos, el desistimiento de uno de los afectados, no implica ni genera desconocer el agravio ocasionado contra la colectividad y, por ende, el procedimiento administrativo no puede ser finalizado por convención, sino únicamente mediante resolución final de la autoridad administrativa.

(*) Abogado. Especialista en temas asociados a Derecho de la Empresa, Derecho Administrativo, Regulación de Servicios Públicos y Derecho del Consumo, Derecho Tributario, así como en procedimientos constitucionales, contractuales y arbitrales. Asesor y consultor en Contrataciones con el Estado y Derecho Administrativo, Proyectos de Inversión Pública, y Ejecución de Proyectos de Infraestructura y Construcción. Con estudios de maestría en Derecho de la Empresa en la Pontificia Universidad Católica del Perú.

(1) Constitución Política del Perú

Artículo 65.- El Estado defiende el interés de los consumidores y usuarios. Para tal efecto garantiza el derecho a la información sobre los bienes y servicios que se encuentran a su disposición en el mercado. Asimismo vela, en particular, por la salud y la seguridad de la población.

(2) Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444

Artículo 189.- Desistimiento del procedimiento o de la pretensión

(…)

189.6 La autoridad aceptará de plano el desistimiento y declarará concluido el procedimiento, salvo que, habiéndose apersonado en el mismo terceros interesados, instasen estos su continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados del desistimiento.

189.7. La autoridad podrá continuar de oficio el procedimiento si del análisis de los hechos considera que podría estarse afectando intereses de terceros o la acción suscitada por la iniciación del procedimiento extrañase interés general. En ese caso, la autoridad podrá limitar los efectos del desistimiento al interesado y continuará el procedimiento.

(3) Ver: Resoluciones N°s 0901-2010/SC2-INDECOPI del 30 de abril de 2010, 0984-2010/SC2-INDECOPI del 13 de mayo de 2010, 1242-2010/SC2-INDECOPI del 9 de junio de 2010 y 2012-2010/SC2-INDECOPI del 6 de setiembre de 2010.